Esta é a sétima de uma serie especial de matérias sobre o papel da China no desenvolvimento pacífico e sustentável da Colômbia
Com o advento da iniciativa Um Cinturão, Uma Estrada (UCUE), os investimentos crescentes da China em outros países têm atraído cada vez mais atenção. Somente na América Latina, a China tem investimentos diretos totalizando mais de US$110 bilhões e, em países como o Brasil, os investimentos chineses estão equiparados àqueles feitos pelos Estados Unidos e pela Espanha.
Adicionalmente a isso e à baixa conscientização ambiental e social, têm acontecido frequentes falhas na maneira em que as empresas chinesas lidam com as comunidades nos países investidos. Nos últimos anos, diversos órgãos governamentais chineses publicaram orientações sobre o desempenho ambiental e social em investimentos estrangeiros, mas a imagem internacional das companhias chinesas não melhorou.
Zhang Jingjing, advogada ambiental e pesquisadora visitante no Instituto de Lei Ambiental em Washington DC, nos Estados Unidos, vem estudando os riscos socioambientais associados aos investimentos estrangeiros da China desde 2010. No último ano, ela visitou projetos financiados pela China na América Latina, África e Ásia que desencadearam conflitos sociais e ambientais, para aprender sobre os motivos culturais, políticos e legais da oposição local; como empresa e comunidade se comunicam; e como os conflitos são resolvidos.
Diálogo Chino fez uma entrevista com Zhang Jingjing em Pequim. Ela foi franca: ao invés de fornecer informações sobre as melhores práticas, os órgãos governamentais e legislativos da China deveriam focar em fiscalização e prestação de contas, definindo requisitos claros para o desempenho de firmas chinesas ao atuarem em outros países.
Diálogo Chino (DC): Você vem investigando os riscos ambientais dos investimentos estrangeiros da China. O que você aprendeu neste último ano? O que as populações locais que você conheceu pensam de você, uma advogada pública da China?
Zhang Jingjing (ZJJ): Os investimentos estrangeiros da China levaram a muitos casos de dano ambiental e violação de direitos. Enquanto isso, as empresas chinesas são péssimas em lidar com as comunidades de outros países.
Em minhas pesquisas na América Latina, África e Ásia este ano, o que eu mais ouvi nas comunidades afetadas e das ONGs locais foi que as empresas chinesas não são transparentes e a comunicação com elas é difícil. Muitos grandes projetos de extração e infraestrutura são investimentos conjuntos de empresas de vários países diferentes, mas, quando as coisas dão errado, a opinião pública põe a culpa nos chineses – já que a imagem ambiental deles é fraca e eles são maus comunicadores. Eu ouvi muitas vezes que essas empresas não lidaram com os problemas da mesma forma que as empresas locais. Muitas vezes, elas mandaram os reclamantes irem falar com o governo, pois o governo foi quem levou as empresas para lá.
No norte de Serra Leoa, eu visitei uma mina chinesa de minério de ferro. O parceiro britânico tinha falido, então a empresa chinesa precisou comprar a operação toda, tornando-se única dona do projeto.
Quando fui até lá, acompanhada por uma ONG local, as crianças do vilarejo se empolgaram e ficaram falando uma palavra sem parar. Eu perguntei o que significava e me disseram que queria dizer “branca” – eu era a primeira pessoa chinesa que eles haviam visto, então eles me consideravam branca.
Claramente, nenhum dos trabalhadores chineses da mina havia visitado esse vilarejo ali ao lado. Os habitantes desse vilarejo nas montanhas nunca haviam visto uma pessoa chinesa antes. Quando nos encontramos com o chefe do distrito, ele me disse que, durante todo o processo, desde a prospecção até o início das atividades de extração, ele havia encontrado apenas dois dos gerentes locais empregados pela empresa chinesa, mas nunca um gerente chinês.
Não há dúvida de que a mineração afetou a vida local – três vilarejos próximos foram deslocados e a água potável e de irrigação daqueles que ficaram foi poluída, e há ainda a poluição sonora da mina a céu aberto. O rio próximo ao vilarejo que eu visitei, a jusante da mina, tinha uma cor vermelho-ferrugem – a poluição era óbvia. O chefe de distrito relatou os problemas de poluição e de propriedade de terras à empresa, em nome da população local, mas a resposta foi que o projeto havia sido acordado pelo governo de Serra Leoa e qualquer problema deveria ser levado às autoridades. Essa evasiva e falta de comunicação foi uma das principais características daquela disputa em particular.
Em 2002, acabou uma guerra civil de uma década em Serra Leoa – o país ainda está sendo reconstruído e a confirmação da propriedade de terras ainda está em andamento. Os problemas fundiários desse caso foram todos resolvidos por meio de acordos verbais: remanejamentos, como a terra foi adquirida, como os prédios foram construídos, tudo foi verbal. Não há documentação especificando quem é dono da terra. Isso deixa um risco de conflito entre a mineradora e a comunidade.
Por conta do surto de ebola, a mina está operando há pouco tempo e a poluição da água e do solo ainda não é severa. Mas é uma mina a céu aberto e chove muito nos trópicos – os metais pesados da mina são facilmente carregados para os rios e o solo. Se as medidas apropriadas não forem tomadas para evitar isso, podemos esperar que a poluição fique pior e afete as vidas e a saúde dos moradores do vilarejo, tornando o conflito algo difícil de evitar.
DC: A Colômbia se tornou um novo destino para os investimentos chineses após a assinatura do acordo de paz entre as FARC e o governo colombiano. Mas as áreas de mineração em que a China está investindo são, muitas vezes, remotas e possivelmente controladas por grupos armados. O que você aprendeu sobre a redução do risco de conflito entre investidores e comunidades locais que poderia ser aplicado nesse contexto?
ZJJ: Não fiquei sabendo de nenhum exemplo muito bom. As diretrizes de responsabilidade social corporativa da Câmara de Comércio Chinesa para Importadores e Exportadores de Minerais, Metais e Produtos Químicos poderiam ser usadas como referência, mas esse é um padrão particularmente elevado. Além disso, ele foi feito para a indústria de mineração, não funcionaria para infraestrutura, por exemplo. Uma possibilidade seria pegar alguns desses princípios e utilizá-los. Seria mais prático a China e a Colômbia se comunicarem sobre as leis ambientais e trabalhistas, apresentando os colombianos às experiências legislativas e de fiscalização mais avançadas da China (como a Lei de Proteção Ambiental, Capítulo 5, sobre a transparência de informações e a participação pública), para serem usadas como referência por seus legisladores e órgãos administrativos. Isso é algo que a China já está fazendo. Muitas ONGs chinesas estão (de acordo com aquela seção da lei) adquirindo informações ambientais, organizando audiências e iniciando ações legais, e comunidades e indivíduos chineses estão usando isso para proteger seus direitos. Isso é mais prático e é algo que as empresas chinesas podem compreender.
DC: Você tem algum conselho para companhias chinesas que estão considerando fazer investimentos na Colômbia?
ZJJ: Primeiro você precisa ter uma abordagem aberta, chegar e se comunicar com as comunidades e os indivíduos afetados e com as ONGs locais. Você não pode falar apenas com o governo. Você precisa ser aberto. Muitos problemas podem ser resolvidos via negociação, por exemplo, oferecendo um pouco mais de terra (ou dinheiro), ajudando a comunidade a melhorar suas construções, construindo uma boa estrada – tudo isso é muito eficaz. Às vezes, pode ser tão simples quanto reduzir a poluição por poeira.
Eu estudei dois casos de disputas geradas por projetos de mineração onde as queixas dos moradores locais eram, na verdade, muito simples – os caminhões que carregavam o minério eram enormes e a estrada que a empresa havia construído não era muito boa, então havia muita poeira e barulho quando eles passavam pelo vilarejo. Esse é um problema muito simples, não é necessário surgir uma disputa, envolver a polícia e até mesmo acabar com pessoas feridas ou mortas. Mas, no Peru, houve um caso de um morador local morto em um conflito desse tipo.
Se houver vontade, a empresa pode resolver problemas como esses. Eu acho que os administradores chineses deveriam perceber que não basta apenas conversar com o governo, eles devem falar com a população local, com os grupos ambientais, até mesmo com os sindicatos. Você não pode se esconder dos problemas.
DC: O Comitê de Financiamento Verde e diversas associações setoriais relevantes para os investimentos estrangeiros publicaram recentemente uma iniciativa sobre o gerenciamento desses riscos ambientais. O que você pensa sobre isso? O que as pessoas que você encontrou em destinos de investimento acham desses tipos de documentos?
ZJJ: Eu vi uma versão do documento em inglês e, apesar de ter sido redigido por diferentes entidades, os objetivos e efeitos são similares aos de um documento sobre a responsabilidade social em investimentos de mineração, emitido em 2015 pela Câmara de Comércio Chinesa para Importadores e Exportadores de Minerais, Metais e Produtos Químicos, bem como a revisão de julho de 2017 das diretrizes de due diligence em cadeias de abastecimento minerais. As intenções são muito boas, mas, quando se trata da implementação, não existe uma legislação específica para garantir que isso realmente aconteça.
Na verdade, o que merece mais atenção é que, muitas vezes, as empresas chinesas em terras estrangeiras, as ONGs ambientais nesses países, as comunidades e os indivíduos não compreendem corretamente a natureza das leis e políticas chinesas para investimentos estrangeiros.
Essas ONGs e comunidades frequentemente discutem diversos documentos: as Diretrizes de Financiamento Verde da Comissão Reguladora de Bancos da China, de 2012; o Guia de Responsabilidade Social para Subcontratados Chineses, publicada em 2012 pela Associação Chinesa de Subcontratados Internacionais; as Diretrizes de Proteção Ambiental para Parcerias de Investimento Estrangeiras, publicadas em 2013 pelo Ministério do Comércio e o Ministério de Proteção Ambiental; e os dois documentos mencionados anteriormente, da Câmara de Comércio Chinesa para Importadores e Exportadores de Minerais, Metais e Produtos Químicos. Essas todas são diretrizes publicadas por órgãos administrativos e associações setoriais; não são leis. Atualmente, não existe uma lei única que contemple os impactos socioambientais das empresas chinesas ao atuarem em outros países, há apenas regras espalhadas entre normas administrativas e regras ministeriais.
Na minha pesquisa este ano, eu descobri que as ONGs e as comunidades nos países investidos têm um entendimento confuso sobre isso – elas não veem que esses documentos são distintos da lei chinesa.
A Câmara de Comércio Chinesa para Importadores e Exportadores de Minerais, Metais e Produtos Químicos elaborou suas Diretrizes de Responsabilidade Social para Investimentos Internacionais Chineses em Mineração e incluiu os princípios da orientação da ONU sobre direitos humanos para empresas, além de algumas outras boas práticas internacionais, tais como a do “consentimento livre, prévio e informado” [da convenção 169 da Organização Mundial do Trabalho]. Esses padrões são bastante elevados. Se as mineradoras chinesas optassem por utilizar esse documento, os conflitos com as comunidades locais seriam fortemente reduzidos, os riscos ambientais seriam controlados, haveria menos violações de direitos trabalhistas e assim por diante.
No entanto, do jeito que as coisas estão hoje, esse alto padrão é difícil demais para ser implementado pela maioria das companhias chinesas. Apesar de terem ocorrido enormes avanços quanto à transparência das informações ambientais e a participação pública nos últimos 10 anos ou mais, e apesar desses avanços terem sido concretizados na Lei de Proteção Ambiental, se você comparar o Artigo 5 dessa lei sobre transparência de informações e participação pública e aquelas diretrizes, você encontrará grandes diferenças. O mesmo se aplica se você comparar as diretrizes e a legislação ambiental dos países investidos.
Tanto a legislação da China quanto a do país investido estabelecem um padrão mínimo para a empresa. As diretrizes representam um patamar mais alto, uma melhor prática que a empresa pode optar por aplicar. Elas apontam o caminho, e não algo a ser imediatamente aplicado; mostram a direção em que as empresas chinesas deveriam ir.
Em teoria, as diretrizes elaboradas pelas associações setoriais se aplicam apenas às empresas membros daquela associação. As controladoras das companhias que investem em outros países são membros da Câmara de Comércio Chinesa para Importadores e Exportadores de Minerais, Metais e Produtos Químicos, mas as subsidiárias internacionais, as joint-ventures, as empresas em que elas têm participação ou que adquiriram, que são registradas no país investido, não são membros. Isso é uma limitação das diretrizes setoriais elaboradas pelas associações.
Quando algumas ONGs estrangeiras leem essas diretrizes, elas as consideram iguais à legislação chinesa, pensam que podem usá-las para pressionar as empresas. As diretrizes especificam que elas não são vinculantes, mas, por não entenderem a diferença entre as diretrizes e a lei, por não entenderem como o sistema político-jurídico chinês funciona, as comunidades e os indivíduos afetados pelas atividades de uma companhia chinesa acreditam que esses são documentos que as empresas precisam seguir e que, se não o fizerem, elas deveriam ser responsabilizadas.
Algumas ONGs estrangeiras já pediram que esse tipo de diretriz ganhe “musculatura”. Essas diretrizes são padrões de responsabilidade social corporativa. Se você quiser dar a elas a “musculatura” necessária para serem obrigatórias, isso deixa de ser responsabilidade social, passa a ser responsabilidade legal. A responsabilidade social corporativa é um compromisso voluntário, acima de um requisito legal mínimo que a empresa já tenha cumprido.
DC: Então as iniciativas e diretrizes, por si sós, não têm força vinculante – isso precisa vir da legislação. Você mencionou que as normas da China referentes ao impacto socioambiental das empresas chinesas em outros países estão espalhadas entre normas administrativas e regras ministeriais, e que não existe legislação específica sobre esse assunto. Você poderia explicar qual fiscalização real é aplicada aos investimentos chineses em outros países?
ZJJ: Para as companhias chinesas, elas são regidas em casa pelas leis da China e, nos outros países, pelas leis do país investido. À parte disso, você precisa olhar para os acordos de investimento bilaterais.
Há certo grau de fiscalização dos investimentos estrangeiros e das atividades de negócios no âmbito nacional, quando uma empresa pede aprovação para remeter dinheiro para fora do país: ela precisa ganhar a permissão do Ministério do Comércio antes de poder ir à Administração Estatal de Câmbio e transferir o dinheiro. Mas são principalmente as leis do país investido que controlam os riscos socioambientais dos projetos envolvendo investidores chineses.
Porém, quando se trata dos riscos socioambientais em outros países, a postura do governo chinês é de orientação, ao invés de fiscalização. Anteriormente, eu mencionei documentos de política nacional como as Diretrizes de Proteção Ambiental para Parcerias de Investimento Estrangeiras; a maior parte dos artigos ali utiliza linguagem como “incentivar” e, mesmo que se use uma palavra como “deverá”, não existem consequências legais se houver o descumprimento.
Como exportadora de capital, a China pode evitar a responsabilidade da fiscalização? É necessário reconhecer que, em um mundo globalizado, a atividade de uma empresa não fica mais confinada às fronteiras de um país. Um dos autores dos Princípios Orientadores sobre Empresas e Direitos Humanos da ONU, John Roggy, da Escola Kennedy de Harvard, apontou em um artigo escrito esse ano que, por conta da globalização, várias multinacionais como Apple e Alibaba têm mais influência econômica do que alguns pequenos países. Mas não existe um sistema jurídico único regendo as ações ambientais desses atores. Essas empresas têm os melhores advogados e contadores, que podem ajudá-las a aproveitar as áreas cinzentas das leis. Diferentes países aplicam abordagens jurídicas diferentes para a mesma questão, e as empresas utilizam essas lacunas para maximizar os lucros. Não existem diferenças entre empresas sediadas na China e aquelas como a BP ou a Shell, da UE e dos Estados Unidos, quando se trata da busca por lucros.
No entanto, as multinacionais da UE e dos Estados Unidos estão sujeitas a sistemas jurídicos mais poderosos em seus próprios países e podem ser processadas por ONGs ambientais e cidadãos, e, por isso, elas têm sido forçadas a desenvolver maneiras de lidar com os riscos ambientais e as relações com as comunidades. Enquanto isso, as companhias chinesas não possuem uma boa reputação ambiental em casa e, em outros países, são responsáveis por problemas ambientais e evitam a comunicação com comunidades e ONGs – tornando-se, assim, alvos fáceis para a indignação pública.
Uma superpotência responsável deveria exercitar algum grau de fiscalização das atividades de negócios de suas empresas em outros países, e a China não deveria se esquivar disso. É um padrão elevadíssimo. Nós precisamos persuadir o nosso governo a assumir essa responsabilidade. É de interesse da China, pois é parte da nossa imagem como superpotência; e é do interesse das empresas, pois reduzirá a perda de ativos por meio de riscos ambientais e conflitos.
A China é signatária do Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da ONU e tem obrigações ditadas por ele. Em julho, o Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais disse aos signatários que, quando uma empresa viola os direitos econômicos, sociais ou culturais, as obrigações do país de origem estabelecidas pelo pacto não devem ficar limitadas às suas próprias fronteiras.
A China também assumiu compromissos de ação global contra as mudanças climáticas. No Quênia e na Mongólia, eu vi uma oposição violenta da população e das ONGs contra as usinas a carvão financiadas pela China, construídas pela China e a serem operadas pela China. As ONGs ambientais locais já iniciaram várias ações legais contra esses projetos. Se o governo chinês não fiscalizar essas empresas, suas promessas perante o mundo serão fortemente comprometidas.
Com a reforma e a abertura do último século, o governo tem incentivado os investimentos em outros países, e a iniciativa Um Cinturão, Uma Estrada agora está empurrando as empresas chinesas a atuarem no mundo todo em uma escala ainda maior. Mas, se o governo não fiscalizar, a China deixará de cumprir os compromissos que assumiu como nação soberana perante a sociedade internacional.
No entanto, o governo indicou que está disposto a aplicar algum grau de fiscalização. A Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma solicitou a opinião pública sobre a redação de seu Método para o Gerenciamento de Investimentos de Empresas e está elaborando uma lista de setores sensíveis que exigirão processos adicionais de aprovação para projetos internacionais.
DC: Alguns observadores afirmam que os países latino-americanos parecem ter relaxado os padrões ambientais para as empresas chinesas e deveriam aplicar com maior rigor as suas próprias leis. O que você acha?
ZJJ: Eu não acho que se possa dizer que eles fizeram isso para as empresas chinesas, mas sim para todas as empresas estrangeiras. Não é difícil ver o motivo – eles querem mais investimentos. Mas as empresas chinesas fazem o que elas geralmente fazem em casa, que é tentar ostensivamente ter boas relações com os governos locais, na esperança de que o governo proteja os seus interesses quando surgirem conflitos com as comunidades locais.
Algumas das ONGs ambientais e de direitos humanos da África e da América Latina com as quais eu conversei dizem que, quando as empresas chinesas estão trabalhando em seus países, elas subornam os oficiais locais e isso leva a disputas fundiárias, ambientais e trabalhistas mais para frente. Elas não tinham evidências para comprovar isso, mas é algo que você ouve com bastante frequência.A corrupção em multinacionais é um problema comum, particularmente quando estão atuando em países em desenvolvimento nos quais o estado de direito é fraco. Os Estados Unidos usaram a Lei de Práticas Corruptas no Exterior para controlar a corrupção em empresas ligadas aos Estados Unidos, para reduzir a probabilidade de corrupção nos negócios. A China não tem uma lei específica como essa ainda, apenas um crime listado na Lei Penal, Artigo 164: suborno de um funcionário público estrangeiro ou oficial de uma organização internacional. Até agora, não vimos ninguém ser acusado judicialmente desse crime.
O desempenho das empresas chinesas em questões ligadas ao meio ambiente, às práticas trabalhistas e à transparência é determinado principalmente pelo grau de fiscalização legal no país investido. No Canadá, nos Estados Unidos, na Austrália e na África do Sul, as companhias chinesas geralmente seguem as leis, já que o sistema jurídico é forte e os grupos locais defensores do meio ambiente e dos direitos humanos têm muitos anos de experiência no acionamento da justiça contra os poluidores. E as empresas chinesas ficam felizes em atuar nesses países, pois há menos riscos.
DC: E você tem algum conselho para as ONGs estrangeiras?
ZJJ: Aprendam um pouco mais sobre as características das ações da sociedade civil na China. Os países da África e da América Latina são democráticos e realizam eleições, e esse é o ambiente em que suas ONGs estão acostumadas a atuar. Mas a China tem um sistema político completamente diferente e o movimento ambiental de lá tem sido um processo tanto de cima para baixo quanto de baixo para cima, utilizando o poder do governo. Por exemplo, nas ofensivas contra irregularidades ambientais, muitas ONGs trabalharam ao lado das autoridades ambientais. As ONGs estrangeiras que entendem isso podem escolher os métodos e as parcerias chinesas apropriadas. É claro que, atualmente, não existem muitas ONGs ambientais ou trabalhistas chinesas entre as quais se possa escolher. As ONGs da China ainda estão se virando como podem, não existem muitas com a visão e a capacidade de olhar para questões fora das fronteiras do país.
