O ano de 2019 foi marcado por uma série de acontecimentos importantes para a estratégia de globalização da China. Logo no início do ano, foi realizado o 2º Fórum do Cinturão e Rota, em um momento não apenas de comemoração, mas também de ajuste de contas. O emblemático programa de desenvolvimento e investimentos externos da China, marca registrada do governo atual, teve sua sustentabilidade financeira e ambiental questionada por alguns países receptores e pela comunidade ambientalista mundial.
O ajuste de trajetória veio por meio da publicação de uma Estrutura de Sustentabilidade de Dívidas e a criação de uma coalizão verde, que foi apresentada no fórum. Mesmo assim, não faltaram grandes controvérsias no mundo todo ao longo do ano, desde uma termelétrica no Quênia até um projeto de construção de infraestrutura em troca de recursos naturais em Gana, passando por um projeto de dragagem fluvial na Amazônia peruana.
Zhang Jingjing começou a atuar como advogada no final da década de 1990, ajudando vítimas de poluição na China. Entre os advogados chineses que analisam os impactos dos investimentos externos da China, ela está entre os poucos que defendem as comunidades afetadas. Seu Projeto de Accountability Ambiental Transnacional na Faculdade de Direito da Universidade de Maryland, ainda em fase inicial, já se envolveu em inúmeras batalhas jurídicas focadas em projetos internacionais ligados à China.
Em um desses casos, em Cuenca, no Equador, o dossiê “amicus curiae” elaborado por Zhang foi o primeiro a ser entregue por uma advogada ambiental chinesa. Com isso, ela ajudou a concretizar a ordem judicial histórica que suspendeu as atividades de uma mina de ouro operada pela mineradora chinesa Junefield.
Conversamos com Zhang Jingjing sobre o ano que se iniciou, a evolução do cenário jurídico em torno dos grandes projetos chineses de investimento externo e o recente interesse da Suprema Corte chinesa em casos relacionados à Iniciativa do Cinturão e Rota.
China Dialogue [CD]: Atualmente, a empresa Sinohydro está no centro de um grande projeto de infraestrutura no Peru. O projeto da Hidrovia Amazônica prevê uma dragagem do Rio Amazonas para facilitar as atividades de transporte e comércio, mas enfrenta forte oposição dos grupos indígenas, por conta de seu potencial impacto sobre as áreas de pesca e a cultura local. Como este caso vem sendo tratado no Peru?
Zhang Jingjing [ZJJ]: Os grupos indígenas estão contestando diversos aspectos do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) do projeto, e isso provavelmente afetará o cronograma desse grande programa de infraestrutura, que vem sendo planejado pelo Peru e pelo Brasil há mais de duas décadas. Há alguns relatos que a aprovação do EIA sairá muito em breve (a partir de abril desse ano), mas eu fui informada que a sociedade civil local continuará se opondo a ele. Novas ações judiciais podem estar a caminho.
Está chegando um tsunami de ‘litígios climáticos’
Em alguns países latino-americanos, inclusive o Peru, os direitos indígenas são protegidos pela Constituição, especialmente o direito de serem informados e consultados antes da aprovação de projetos como esse. Por isso, não é surpresa que os grupos locais estejam contestando o EIA com base na falta de consulta prévia aos povos indígenas. O caso já chegou na Suprema Corte, em Lima.
Nenhum dos processos judiciais tem a empresa chinesa como alvo direto. Em vez disso, o objetivo deles é reverter as aprovações administrativas e as decisões tomadas pelas autoridades nos países receptores. Se essas ações judiciais forem bem-sucedidas, elas certamente atrasarão o andamento do projeto e trarão prejuízos às empreiteiras. Os investidores chineses na região precisam estar cientes dessa possibilidade.
CD: No último ano, um projeto de mineração de bauxita da Sinohydro em Gana ganhou amplo destaque na mídia internacional. Em troca de projetos de infraestrutura financiados pela China, o país africano pretende abrir sua preciosa floresta de Atewa para a mineração de bauxita, dando os minérios extraídos como pagamento. O acordo foi avaliado em 2 bilhões de dólares. Quais são as previsões para este projeto em 2020?
ZJJ: É quase certo que o projeto enfrentará uma oposição feroz por conta de seus impactos ambientais e sociais. A sociedade ganesa ainda está muito traumatizada pela destruição trazida pelos pequenos mineradores chineses (galamsey). Hoje, ainda é possível ver as cicatrizes dessas atividades ilícitas na paisagem do país. Individualmente, esses mineradores chineses não faziam parte de nenhuma estratégia nacional. Mesmo assim, eles moldaram o pensamento dos ganeses sobre os investimentos chineses e isso certamente vai pesar sobre a negociação desse imenso projeto de troca de recursos por infraestrutura.
A capacidade de governança de Gana é relativamente avançada e o país tem uma sociedade civil ativa, inclusive com um grande número de advogados atuando na área ambiental. Eles já estão se mobilizando para contestar o projeto por meios legais.
CD: Nos últimos dois anos, você tem se envolvido profundamente em um caso na Guiné, na África Ocidental, onde o ambiente e os meios de subsistência das comunidades locais estão sendo afetados por um consórcio de empresas de Cingapura e da China, que lideram umas das maiores operações de mineração de bauxita no mundo. Você poderia compartilhar os últimos acontecimentos relacionados a isso?
ZJJ: As empresas da China têm atuado fortemente no setor de mineração de bauxita na Guiné. O consórcio SMB – composto pela empresa Winning Shipping, de Cingapura, e duas empresas chinesas [Shandong Weiqiao Group e Yantai Port Group] – entrou na Guiné em 2015 depois que sua cadeia de fornecimento de bauxita foi bloqueada por uma proibição de exportações da Indonésia em 2014, dado o alto nível de poluição causado pelo setor.
Desde o início, as atividades do consórcio geraram controvérsias em torno dos impactos sobre o meio ambiente e a subsistência das comunidades locais. As estradas usadas para a mineração, cheias de veículos pesados transportando o minério avermelhado de bauxita, geram grandes quantidades de poeira poluente. A mineração a céu aberto altera a hidrologia local, diminuindo a disponibilidade de água – um recurso precioso para os vilarejos no entorno – além de poluir a água dos poços e cacimbas que são indispensáveis para a população local. As áreas afetadas pela mineração receberam pouca ou nenhuma reabilitação, com reposição do solo e da vegetação. Esses problemas já existentes estão longe de serem resolvidos. O consórcio SMB, pressionado por uma grande manifestação antimineração em 2017, ainda está atualizando o Estudo de Impacto Ambiental e Social (EIAS) das suas áreas de mineração existentes. E apesar dessa situação atual, o setor continua recebendo uma enxurrada de investimentos chineses, e empresas como Chinalco e Henan International Mining estão entrando na fila para participar desse mercado.
CD: Há algum esforço no sentido de responsabilizar o consórcio pelas suas práticas na Guiné?
ZJJ: As comunidades locais e os grupos da sociedade civil estão registrando queixas contra o consórcio, por causa da poluição. Infelizmente, essas queixas foram internalizadas pelas empresas e são consideradas quase rotineiras. O SMB prepara pequenas indenizações para serem distribuídas quando as reclamações são registradas. O grupo também iniciou projetos de Responsabilidade Social Empresarial que oferecem apoio em pequena escala para a subsistência das comunidades locais afetadas. Mas isso não pode substituir as obrigações legais de minimização e mitigação dos impactos negativos.
A Guiné adotou um Código de Mineração relativamente moderno em 2011, incorporando algumas das melhores práticas já existentes nos regimes regulatórios de outros países africanos. O código prevê proteções relativamente fortes às comunidades afetadas, mas não é aplicado de maneira eficiente. Também há uma Lei Ambiental básica em vigor no país. No entanto, até hoje, as ONGs e comunidades guineenses nunca iniciaram ações judiciais exigindo a implantação de estudos de impacto socioambiental, e elas também não têm experiência na abertura de ações judiciais ambientais. Com a entrada maciça de investimentos chineses no setor de mineração de bauxita e ferro, tanto a capacidade de governança da Guiné quanto a capacidade de sua sociedade civil de proteger os interesses da comunidade estão sendo colocados à prova.
CD: Você acompanhou alguns outros casos em 2019, inclusive ações judiciais contra projetos de termelétricas a carvão ao redor do mundo. O que você tem percebido a partir deles?
ZJJ: Está chegando um tsunami de ‘litígios climáticos’. O caso da usina de Lamu, no Quênia, em que as empresas chinesas estão profundamente envolvidas, é um ótimo exemplo de como a combinação sociedade civil ativa e sistema judiciário independente pode se tornar um obstáculo formidável para projetos ambientalmente questionáveis.
Em âmbito global, com as mudanças climáticas se tornando um problema cada vez mais urgente, as ações legais ligadas ao clima deverão se tornar um recurso cada vez mais comumente utilizado pelas comunidades e pelos ativistas para desafiar não apenas a geração de energia baseada em carvão, como também as políticas governamentais que permitem esses projetos. No último ano, um grupo de agricultores e pescadores indianos abriu um processo judicial nos Estados Unidos contra a Corporação Financeira Internacional (IFC), por estar financiando uma termelétrica a carvão em Gujarat. Na Bósnia-Herzegovina, a termelétrica Tuzla 7 também está afundada em contestações legais.
Poucas semanas atrás, após a ONG Urgenda mover um processo judicial contra o governo holandês, a Suprema Corte do país proferiu uma sentença histórica: de acordo com a decisão, o governo deverá a cortar as emissões de gases do efeito estufa, atingindo níveis 25% abaixo dos registrados em 1990 até o final de 2020. Esses acontecimentos ao redor do mundo são um prenúncio dos percalços jurídicos que a China enfrentará daqui para a frente, caso o país continue financiando e construindo termelétricas a carvão em outros países.
CD: Até agora, todas essas batalhas judiciais têm se desenrolado nos países receptores. Mas o próprio sistema judiciário chinês poderia impor responsabilidade aos investimentos externos de empresas do país?
ZJJ: Quando um caso acontece fora do território nacional, o princípio comumente aceito é dar ao país receptor a competência legal para lidar com ações judiciais originadas por eventuais impactos socioambientais. A razão disso é que o sistema judicial de cada país teria maior facilidade em verificar os fatos em torno de danos e infrações ocorridos em seu próprio território.
Isso não significa que o regime regulatório da China não tem um papel a cumprir, quando se trata de aumentar a responsabilidade dos investimentos internacionais do país. Na verdade, já foram promulgadas diversas políticas com o objetivo de guiar os investimentos externos para um caminho mais sustentável. A Orientação para Promoção do Cinturão e Rota Verde, publicada conjuntamente por quatro ministérios em 2017, pede que as empresas chinesas respeitem as leis dos países receptores, os tratados globais e os padrões internacionais de alto nível. Mas, muitas vezes, essas políticas não passam de declarações de intenção, não obrigatórias. As pouquíssimas regras obrigatórias que existem, como as Medidas para Investimentos Externos da Comissão Nacional de Desenvolvimento e Reforma (NDRC), são regras de baixa instância, com força limitada. Por isso, a China precisa estabelecer leis e regras mais amplas para os investimentos externos de suas empresas, de forma que elas estejam sujeitas à prestação de contas.
A China precisa de regras e leis mais amplas para investimentos externos
É realmente encorajador que, no final de 2019, a Suprema Corte Popular da China publicou um parecer inédito sobre como o sistema judiciário deverá apoiar a Iniciativa do Cinturão e Rota, afirmando que a China deverá “proativamente contribuir seus recursos judiciais para a governança ambiental global”. Mais especificamente, o tribunal pede que o Judiciário chinês fortaleça os sistemas de litígio ambiental de interesse público e os processos por responsabilidade civil, tendo em vista “parar as infrações ambientais” e “aplicar a responsabilização por perdas e danos”.
Se houver uma intenção genuína por trás destas palavras, o parecer efetivamente abre as portas dos tribunais chineses para os processos ambientais de interesse público e de responsabilidade civil por perdas e danos que acontecem fora do território chinês, especialmente ao longo do Cinturão e Rota. Os recursos judiciais da China e sua experiência no julgamento de disputas ambientais no país agora podem ser acessados pelas comunidades afetadas pelos investimentos chineses em países cuja governança ambiental é subdesenvolvida. Este é certamente o melhor presente de Ano Novo que eu já recebi como advogada ambiental na China, e é uma oferta que eu gostaria muito de aproveitar no próximo ano.
A versão original deste entrevista foi publicada em conjunto pelos sites China Dialogue e Panda Paw Dragon Claw
