Depois de anos de má gestão econômica e de conflitos políticos, a Venezuela se encontra no meio de uma crise política, financeira e humanitária. Isso se deve, em parte, ao seu insustentável acordo que troca empréstimos por petróleo com a China. O governo chinês tem pouco a dizer sobre a situação na Venezuela, mas alguns atores externos, inclusive vizinhos latino-americanos, já chamaram a atenção para o papel que a China desempenha neste dilema.
Essa omissão é, ao mesmo tempo, estranha e insensata, considerando-se a parceria econômica e diplomática que a China estabeleceu com a Venezuela. O lapso tem origem na política externa da China, que é norteada pelo princípio da não intervenção nos assuntos internos de outros países, bem como no seu próprio sistema político antidemocrático e na abordagem de “ganha-ganha” que permeia seus relacionamentos com outros países em desenvolvimento. Todos esses fatores são, juntos, responsáveis pelo silêncio ensurdecedor de Pequim a respeito do que é, no fim, uma crise da governança democrática em Caracas.
Já passou da hora de perguntarmos se Pequim pode ou deve fazer mais para ajudar a Venezuela a encontrar um caminho mais sustentável, tanto por uma questão de princípios como porque esse é um assunto de interesse nacional para a China. No final, a forma como a China se envolveu e reagiu à complexa crise na Venezuela evidencia os desafios econômicos e diplomáticos que Pequim enfrenta em seus relacionamentos com outros países em desenvolvimento, que são abundantes em recursos naturais, porém assolados por crises.
Uma resposta regional fraca
A atual crise na Venezuela tem como raiz a polarização da sociedade e da política interna do país após a privatização da empresa estatal de petróleo Petróleos de Venezuela S.A.(PDVSA), comandada pelo ex-presidente Hugo Chávez. Desde 2013, ano em que Chávez veio a falecer de câncer e foi substituído por Nicolás Maduro em uma vitória apertada, a Venezuela vem vivendo um cenário de aumento dos conflitos políticos e sociais e uma deterioração ainda mais dramática da sua governança. Em 2014, o preço do petróleo sofreu uma queda brusca em todo o mundo e isso teve o efeito de empurrar a economia da Venezuela para crise, uma vez que o país é altamente dependente dessa commodity. A Venezuela de 2017 é conhecida pela escassez de tudo – do papel higiênico e remédios às reservas cambiais – e o país é associado, cada vez mais, aos protestos de rua e cenas de violência. Hoje, está muito distante da empolgação que, há apenas uma década, marcou a mobilização da Revolução Bolivariana de Chávez, financiada pelos preços convidativos do barril de petróleo, que chegaram a US$ 120. Agora, sua economia é considerada um caso perdido e o país se tornou um pária político.
O auge do domínio político de Chávez, que aconteceu durante a primeira década dos anos 2000, coincidiu com a valorização e a ampliação dramática do relacionamento comercial e diplomático de Pequim com Caracas. Porém, apesar de a Venezuela pós-Chávez ter mergulhado na crise, a China ficou de fora da maioria das discussões que buscavam identificar como os atores externos poderiam ajudar a promover mudanças no país. Foram lembrados apenas os vizinhos latino-americanos, além de organismos regionais multilaterais, principalmente a Organização dos Estados Americanos (OEA). A voz mais clara e incisiva foi a do secretário-geral da OEA, Luis Almagro, que não mediu palavras em uma recente declaração: “A legítima autoridade democrática [na Venezuela] se perdeu e o governo optou pelo autoritarismo e pela repressão para manter… o poder”. Dada a pouca atenção aos esforços regionais e multilaterais na tentativa de engajar a Venezuela, e tendo em vista os gigantescos laços comerciais entre a China e a Venezuela, pode-se concluir que o papel de Pequim nessa história precisa ser compreendido e analisado com muito mais cuidado.
O papel da China: proeminente, porém limitado
Ao longo da última década, a China se tornou a principal fonte de ajuda financeira da Venezuela no exterior, injetando mais de US$ 60 bilhões na economia do país na forma de empréstimos, além de dezenas de bilhões em outros contratos e acordos de investimento. A Venezuela é a maior beneficiária dos empréstimos chineses não apenas na América Latina, mas em todo o mundo. Não é surpresa alguma, então, saber que a imprensa e o mercado financeiro se concentraram quase que exclusivamente em duas questões: descobrir se os bancos estatais chineses continuarão concedendo empréstimos à Caracas e se a Venezuela conseguirá pagar o que deve à China através das remessas de petróleo. Esse foco estreito no relacionamento comercial entre os dois países sinaliza a ausência de uma discussão mais ampla sobre o papel e as responsabilidades da China na crise da Venezuela, incluindo a potencial inclusão de Pequim nos esforços regionais e multilaterais que buscam solucionar a crise.
A questão é urgente porque, nos últimos anos, ficou claro que o acordo de empréstimos por petróleo com a China é insustentável para a Venezuela no longo prazo. Como consequência da crise financeira global de 2008, a Venezuela foi cortada da maioria dos mercados financeiros globais e dos financiamentos de desenvolvimento. Foram os empréstimos dos bancos estatais chineses que permitiram à Chávez continuar implementando suas políticas econômicas insustentáveis.
Consequentemente, os créditos chineses levaram a Venezuela a assumir uma dívida e um compromisso de exportar petróleo que também se mostraram insustentáveis. Mesmo quando o preço do petróleo estava alto, já havia uma preocupação com a possibilidade de a Venezuela ter feito um acordo imprudente com a China para que Chávez conseguisse avançar seus objetivos ideológicos e sua política externa. Porém, depois da morte de Chávez e da queda do preço do petróleo, as discussões se voltaram para a incapacidade da Venezuela de honrar as dívidas com a China e outros credores e de manter as remessas de petróleo para a China. O país agora enfrenta a difícil escolha entre descumprir o acordo de créditos por petróleo ou reduzir ainda mais os gastos públicos com programas sociais e humanitários.
A paciência da China com seus antigos amigos chavistas já começa a se esgotar. Os detalhes do acordo de crédito por petróleo entre os países permanecem obscuros, mas é bastante claro que os empréstimos chineses, principalmente aqueles concedidos pelo Banco de Desenvolvimento da China, diminuíram muito nos últimos dois anos ou mais. Algumas autoridades chinesas e venezuelanas se encontraram em Caracas em 2016 e, segundo uma das autoridades chinesas, “o consenso foi de que não haverá novos investimentos… A mensagem de cima foi clara: deixe que caiam”. Essas expressões de impaciência e irritação entram em conflito com a abordagem de longo prazo de Pequim, conhecida como “capital paciente”, e colocam sob suspeita a avaliação de riscos que supostamente serviu de respaldo para a decisão de oferecer à Venezuela a possibilidade de contrair empréstimos massivos, apesar dos óbvios sinais de risco econômico e político do país. Na verdade, as frustrações de Pequim com Caracas já vinham crescendo de forma silenciosa há algum tempo. Os estreitos laços políticos e os enormes empréstimos chineses, que remetem aos anos Chávez, não materializaram os resultados que a China esperava: oportunidades privilegiadas de investimento em petróleo na Bacia Orinoco, na Venezuela, e acesso a um volume elevado de petróleo.
Princípios diplomáticos e interesses práticos da China
Tendo em vista que Pequim construiu um relacionamento econômico, comercial e diplomático muito próximo – e por vezes problemático – com Caracas, é chegada a hora de incluir a China nas discussões mais amplas sobre a situação da Venezuela. Essas discussões devem, primeiro, tentar explicar porque a China não era mencionada quando se cogitava o papel que cabe aos atores externos na solução da crise mais grave que a Venezuela já viveu até hoje.
Analisemos, por exemplo, o suposto alinhamento que existe entre os interesses de curto prazo da China, tanto os comerciais como os diplomáticos, e o antigo compromisso de Pequim de não intervir nas políticas internas de um país, bem como suas declarações de solidariedade diplomática com outros países em desenvolvimento. Mesmo com o status quo caótico da Venezuela, pode ser que a China considere o país uma aposta segura para garantir o pagamento dos seus empréstimos e futuras remessas de petróleo – sem mencionar a possibilidade de preservar os estreitos laços entre os governos. Isso se mostraria mais vantajoso do que fazer uma transição para um governo diferente, possivelmente liderado por uma oposição. Se este for o caso, a decisão estaria em harmonia com o compromisso de Pequim de manter seus princípios diplomáticos e de solidariedade Sul-Sul. Da mesma forma, os vizinhos da Venezuela e as organizações multilaterais, como a Organização dos Estados Americanos, podem interpretar a falta de envolvimento da China nas discussões sobre o futuro da Venezuela como algo que flui naturalmente do interesse de Pequim em manter o status quo e dos princípios que governam a política externa da China. Se assim for, isso teria o efeito de silenciar todas as indagações sobre a participação da China nos esforços externos para ajudar a Venezuela.
No entanto, não são simples ou sequer convincentes os interesses ou os argumentos baseados em princípios que explicariam a ausência da China nas discussões sobre o futuro da Venezuela. Em termos de princípios, a China não poupa esforços para deixar claro que seu relacionamento com a Venezuela – e com a América Latina como um todo – é um componente chave do seu compromisso com a cooperação Sul-Sul. Pequim alega que busca resultados ganha-ganha que favoreçam ambos os lados e que melhorem a “governança econômica global” de um jeito diferente do que acontece com as abordagens associadas ao Norte Global (principalmente os Estados Unidos), supostamente de soma zero. Por exemplo, na véspera da visita do presidente chinês Xi Jinping à América Latina, em novembro de 2016, um artigo publicado na China Daily declarou: “Como economia emergente e maior país em desenvolvimento do mundo, a China sempre esteve ao lado dos países em desenvolvimento e cumpriu suas responsabilidades de forma condizente com seu status de potência econômica mundial”.
Entretanto, as declarações de Pequim sobre o seu compromisso com o princípio da não intervenção e com a solidariedade Sul-Sul contradizem realidades mais complexas. Por exemplo, é possível que a China esteja ajustando de forma gradual a sua postura de não intervenção. Durante muitos anos, os políticos chineses debateram se, e como, poderiam ser mais flexíveis quanto à política de não intervenção, haja vista os crescentes interesses globais do país em um ambiente internacional dinâmico. Isso reflete uma mudança nos riscos comerciais e diplomáticos (e oportunidades) que afetam a China. Essa evolução poderia ajudar a explicar a abertura do país para o diálogo com partidos de oposição em vários países, incluindo na Venezuela. Além disso, a retórica do “ganha-ganha” que caracteriza a diplomacia Sul-Sul da China vem, há muito tempo, ofuscando preocupações crescentes sobre novos padrões de dependência econômica na China, por parte de países produtores de commodities na América do Sul, África e outras regiões. Nenhum líder conseguiu articular isso tão bem quanto a ex-presidente do Brasil, Dilma Rousseff, quando declarou que o relacionamento entre a China e o Brasil precisava avançar para “além da complementaridade”.
Em termos de autointeresse material – considerando-se os grandes empréstimos e investimentos feitos pela China na Venezuela, para não falar da importância do petróleo venezuelano para a segurança energética chinesa –, Pequim tem muitos motivos perfeitamente racionais para procurar um caminho mais sustentável para a governança econômica da Venezuela, principalmente no setor de petróleo. Na prática, a Venezuela parece já estar inadimplente com uma parte dos empréstimos chineses; na melhor das hipóteses, está conseguindo pagar apenas os juros. Se este for realmente o caso e o país não estiver conseguindo enviar o volume de petróleo acordado com a China, então a explicação de que a China apoia a manutenção do status quo se mostra muito pouco promissora. Até o momento, nenhuma autoridade chinesa ou venezuelana fez qualquer declaração politicamente explosiva sobre uma possível situação de inadimplência, nem admitiu que o status quo está beneficiando um dos lados. Durante vários anos, as autoridades chinesas determinaram que os seus estreitos interesses econômicos e diplomáticos seriam mais bem protegidos pela manutenção do status quo. Porém, levando em conta as tendências mencionadas acima, é altamente incerto se este modelo continuará sendo sustentável no médio ou no longo prazo. O modelo de créditos por petróleo há muito se tornou impraticável e isso poderia, talvez, levar a uma discussão sobre como a interação entre Pequim e Caracas deve mudar.
A necessidade de uma reconfiguração da abordagem chinesa
As contradições entre o autointeresse material da China e os princípios que norteiam sua abordagem diplomática com países em desenvolvimento tem crescido nos últimos anos. A própria doutrina de desenvolvimento pacífico na qual se baseia a política externa chinesa – cujo foco são os relacionamentos complementares conhecidos como “ganha-ganha” – há muito tempo se fundamenta sobre o seguinte pressuposto: o desenvolvimento econômico e a estabilidade caminham de mãos dadas quando se trata do engajamento com países produtores de commodities, como a Venezuela. Mas essa narrativa não convence mais. O papel da China no cenário global mostra-se cada vez mais complexo e já não é suficiente expressar um vago desejo de estabilidade para os países que vivem crises econômicas e democráticas e a quebra de seus governos. A estrutura conceitual e política da China se revelou inadequada no caso da Venezuela. A governança econômica e a estabilidade social não podem ser separadas de outros aspectos da governança ou da política como um todo.
O problema fundamental da Venezuela é o colapso da sua governança democrática. As críticas da OEA ao país são claras e diretas: Caracas estaria violando padrões regionais de democracia. Maduro recentemente convocou uma assembleia com o intuito de reescrever a Constituição venezuelana e com isso recebeu fortes críticas dos seus vizinhos, como Argentina, Brasil e Chile. Segundo estes países, a manobra equivale a um golpe de estado e um avanço definitivo em direção ao autoritarismo.
A China, por sua vez, pode estar se afastando da rígida aderência à própria política de não intervenção e descobrindo, cada vez mais, que os seus interesses nacionais podem exigir novas formas de envolvimento ou de interação com questões controversas de governança interna em outros países, incluindo na Venezuela. No entanto, mesmo se a abordagem chinesa mudar, como esse envolvimento ou interação se daria na prática, e como ele seria recebido pela comunidade internacional, principalmente pelos próprios cidadãos chineses, são perguntas cruciais e certamente controversas.
Para a China, descobrir o que constituiria uma boa governança no contexto de um outro país, principalmente em termos da política interna de países em desenvolvimento, é um assunto muito espinhoso. Seria realista, ou mesmo desejável, esperar que a China opine sobre a forma e a natureza da governança democrática da Venezuela? A China, afinal de contas, não é uma democracia. Aqueles que apoiam os modelos de desenvolvimento e governança de Pequim afirmam que a China conseguiu criar uma alternativa eficaz ao liberalismo ocidental, mas que legitimidade o país teria para entrar em discussões sobre rupturas democráticas, e apresentar alternativas, em um lugar como a Venezuela? Essas perguntas e contradições indicam as possíveis limitações do envolvimento da China e das suas contribuições aos temas de liderança e governança global.
Apesar disso, não se deve descartar o diálogo aberto para explorar o que Pequim pode e deve fazer agora. Neste caso, um bom ponto de partida são as questões de governança mais importantes para a Venezuela, a China e o resto da comunidade internacional – incluindo a sustentabilidade da dívida, o setor de petróleo e a sustentabilidade ambiental. Atualmente, a Venezuela é o caso mais notável de um país que contraiu uma dívida insustentável com a China, algo que vem cobrando um preço alto de ambos os países. As iniciativas chinesas de desenvolvimento na região já estão causando preocupações sobre a “servidão por dívidas“. É por este motivo que a China pode e deve trabalhar com os vizinhos da Venezuela e com instituições internacionais para descobrir o que pode fazer para ajudar a aliviar a crise atual, além de também abrir um precedente para futuras concessões de crédito em outras partes do mundo. Sobre a governança no setor de petróleo, pode ser interessante explorar uma possível colaboração multilateral com a finalidade de encontrar maneiras de assegurar um maior alinhamento entre a extração e o uso do petróleo bruto ultra pesado da Venezuela e os esforços chineses e globais de combate aos efeitos das mudanças climáticas.
A China também deve considerar uma colaboração com as organizações regionais multilaterais com as quais já mantém uma sólida parceria de trabalho, tais como o Banco Interamericano de Desenvolvimento, o Banco de Desenvolvimento da América Latina (CAF), e até mesmo a Comissão Econômica das Nações Unidas para a América Latina e o Caribe ou outros organismos filiados à ONU. Essas instituições devem fazer uma reflexão coletiva sobre como a China poderia desempenhar um papel construtivo nos esforços multilaterais para ajudar a Venezuela a alcançar um cenário econômico mais sustentável, tanto no curto como no médio prazo. Até hoje, nenhuma dessas organizações teve um papel de tanto destaque como a OEA, mas devido ao seu foco mais estreito em questões econômicas, elas podem proporcionar uma plataforma multilateral mais prática para um envolvimento maior e mais construtivo da China.
Se, em vez disso, a China decidir manter um foco míope nos seus atuais e futuros acordos de crédito por petróleo, e não abdicar das suas expectativas idealistas de estabilidade serão consideradas superficiais todas as suas pretensões de liderança na governança econômica global. Isso também colocaria em dúvida a autenticidade da alegada solidariedade e amizade com os países do Sul Global, especificamente os da América Latina. O mergulho ainda mais profundo da Venezuela no caos do autoritarismo não serve os interesses ou ambições da China.
Conclusão
Considerando-se as recentes declarações da China sobre uma “nova era” no relacionamento entre o país e a América Latina – sem contar as declarações de Pequim, que afirma estar fazendo contribuições cruciais à governança global e aos bens públicos mundiais – agora é a hora de perguntar qual é o papel e quais são as responsabilidades que devem ser adotadas pela China em relação à Venezuela e demais países em desenvolvimento. Devido às ameaças do presente momento – nomeadamente, a possibilidade de um afastamento dos EUA ou de um confronto direto com seus vizinhos latino-americanos –, o governo e os cidadãos venezuelanos e de outros países da América Latina podem acabar se voltando para a China na esperança de que o país desempenhe um papel de maior destaque e mais positivo. Podemos dizer o mesmo sobre o respectivo envolvimento dos EUA e da China nos frágeis estados da África (como Sudão do Sul), Sudeste Asiático (como Myanmar) e outros locais.
Tais esperanças e demandas devem refletir padrões mais altos do que refletiram até agora. Também devem abranger não apenas as questões ambientais e trabalhistas ligadas aos investimentos chineses na mineração e na construção de barragens, mas tudo o que diz respeito à solução da crise humanitária e de governança na Venezuela, que vem se aprofundando cada vez mais. A China teve um impacto econômico grande no país e tem, portanto, mais responsabilidades nesse sentido do que qualquer outro país da América Latina. Em suma, Pequim deve abordar o seu relacionamento com Caracas de forma muito mais responsável. Embora a Venezuela possa representar um desafio econômico e diplomático colossal para a China, o país asiático já enfrenta e continuará enfrentando complicações semelhantes por conta dos laços que mantém com diversos países em desenvolvimento, tanto na Áfricacomo no Sudeste Asiático. Uma atitude de enterrar a cabeça na areia em vez de enfrentar suas responsabilidades na Venezuela e em outros locais não vai beneficiar a China no longo prazo.
Um artigo do Fundo Carnegie de 2016 intitulado “Venezuela no limite: a região poderá ajudar?” [“Venezuela on the Edge: Can the Region Help?”] concluiu com a seguinte observação: “Sem o apoio diplomático e o envolvimento econômico de Brasília e Buenos Aires ao longo da última década…o chavismo não teria conseguido se manter vivo nem teria força o suficiente para tomar o poder da forma como fez”. O mesmo certamente poder ser afirmado a respeito da contribuição da China. Pequim precisa assumir um papel mais ativo e responsável junto ao restante da comunidade internacional para ajudar a criar um futuro mais viável para a Venezuela e sua população. Os esforços nascentes da China para desempenhar um papel mais importante e respeitável no cenário global ainda esbarrarão em muitos desafios, a Venezuela representa apenas a ponta do iceberg.
Esta matéria foi originalmente publicada peloCenter for Global Policy at Carnegie-Tsinghua
