3月5日，在如期召开的2021年全国“两会”上，李克强总理介绍了“十四五”规划主要目标任务。
这份指引中国未来五年发展的顶层路线图是中国在去年9月宣布2060“碳中和”目标后出台的第一份五年规划。此前，中国媒体预期“碳中和”将会是今年“两会”的核心议题。但在全国人大网上公布的“十四五”规划草案中，“碳中和”仅出现了一次。草案中包含的能耗强度目标和碳强度目标均低于预期。与此同时，它也没有如往年一样为未来五年设定经济增长目标。
专家认为，中国淡化了不惜一切代价追求经济增长的政策导向，但新的低碳目标力度仍显不足。在中国深度“脱碳”的路径上，“十四五”规划只是走出了一小步。
不设经济增长目标
中国的“五年规划”自1953年开始实施，其中包含的多项政策目标是指引未来五年中国经济社会发展的最重要“指挥棒”。今年是第十四个五年规划的开局之年，这份文件也因此备受关注。目前公布的为草案，它需由全国人大通过后成为正式的官方政策文件。
在经历了不寻常的2020年之后，“十四五”规划在全球疫情仍在、经济前景不明的2021年开局，引发外界不少猜测与期待。在“两会”之前，已有不少经济学者建议不再设置“十四五”期间的经济增长目标，防止通过债务拉动经济增长的模式卷土重来。在“十二五”和“十三五”规划中，中国均设置了年均GDP增长的预期性目标。
最新公布的“十四五”规划草案体现了上述呼声，中国没有为未来五年设定年均GDP增长目标，而是提出“根据每年实际情况设定经济增长预期性目标”。2021年的增长目标被设定在了“6%以上”。
在同济大学可持续发展与管理研究所所长诸大建看来，这种做法折射了中国追求低碳、高质量发展的思路，尤其是将2021年GDP目标设为6%，“这是在过去一年经济发展受挫的基础上，是一个主动调低的过程。”受疫情影响，2020年中国经济仅录得2.3%的增长。
能源与清洁空气研究中心分析师柳力（Lauri Myllyvirta）评价， “对于环境而言，这可能是个好消息，它赋予政府更大的灵活性以追求其他目标，减轻了不惜一切代价追求GDP这个数字的压力。”
“十四五”气候目标：不明朗的碳排放前景
但是，缺乏GDP目标也让外界难以评估“十四五”碳排放目标的确切影响。
此前，曾有多位专家呼吁在“十四五”规划中引入碳总量控制目标。但新公布的草案并未包括这一目标，而是延续之前规划的做法，提出单位GDP能耗和二氧化碳排放分别降低13.5%和18%的目标，并在“十四五”末期将非化石能源占一次能源消费比重从目前的16%提升至20%左右。
柳力根据中国年度统计公报发布的数据分析，过去5年，中国的碳排放年均增长率为1.7%，2020年经济增长虽然受到新冠疫情的冲击，碳排放较上一年也增加了1.5%，大约为100亿吨。根据柳力测算，“十四五”期间假定GDP平均增长5.5%，碳排放总量则会每年增长1.1%。
此前，由清华大学气候变化和可持续发展研究院发布的中国2060年碳中和路线图认为，中国经济在“十四五”和“十五五”期间的年均增长率降至5.3%和4.8%的前提下，如果实现二氧化碳排放强度的进一步下降，可以在2030年前达到约104.6亿吨的碳排放峰值。据此，该团队提出中国“十四五”规划应设定超过19%的碳强度下降目标和14%的能耗强度下降目标。
国家主席习近平于去年宣布中国力争在2060年前实现碳中和并在2030年前实现二氧化碳排放达峰的目标后，就有众多机构和专家提出中国应该设定更有雄心的目标，争取在2025年前而非2030年前达峰。世界资源研究所的一项分析还表明，提前达峰将带来1万亿美元的净经济和其他社会效益。
但是从“十四五”规划草案来看，中国并没有打算加快步伐。
国家发展改革委主任何立峰在两会的采访中说，“十四五”的指标坚持量力而行的原则，就像“奋力一跳可以摘到的树上的桃子。” 但是，许多分析认为，如果中国放弃高耗能、大基建发展模式，延续目前的可再生能源装机速度，提升清洁能源消纳能力，实现目标并不难。
北京大学能源研究院特聘研究员杨富强说，关键的两个目标低于预期，“政府的指标是留有余地的。它不想最后不能完成，更想超额完成。”他认为，中国应该转变这种观念，通过高指标来推动高质量发展，“太宽松的话，就起不到约束性作用。”浙江在去年底上演了通过限制政府办公楼的用电来突击完成年底能耗指标的一幕。杨富强说，实际上，提高指标可以让地方一开始就意识到完成任务并不是一蹴而就的，“一开始就过紧日子，而不是到最后突击一下就完成了。”
非化石能源与煤炭
非化石能源占比仅仅作为指导性的目标出现在“十四五”规划正文中。而在“十三五”期间，它与能耗强度和碳强度指标同样属于资源环境类“约束性”指标。这个区别对于地方政府而言，可能意味着中央考核方法的不同。约束性指标的完成情况势必受到更严格的考核。
虽然碳总量控制目标未出现在此次规划中，但草案提出“实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度”，为碳总量控制留出了一定的政策空间。杨富强分析，目前的提法，可能考虑到疫情和全球经济形势等不确定因素，将排放总量作为指导性目标，鼓励自下而上制订目标，而不是由中央来分解任务。
能源基金会首席执行官兼中国区总裁邹骥则担忧地说：“（碳）达峰的管理就是总量的管理，达峰就是达绝对量。不设立总量目标，怎么能保证总量增长率越来越低？“他建议如果不建立全国性的约束性指标，则应该考虑在重点部门、重点省市设立碳排放总量控制。
生态环境部环境规划院院长王金南则提出，要加快建立地方二氧化碳排放总量控制“梯度”管理体系，分别进行全国、行业部门、地区达峰判断，全面建立自下而上的全国二氧化碳排放统计和核算体系。
虽然有声音认为中国甚至从“十三五”期间就不需要开建新的煤电以满足用电需求的增长，但是“十四五”规划草案仍然在多处提及推动煤炭等化石能源的“清洁高效利用”。基于对“全球能源供需版图深刻变革”这样的全局性判断，这份文件强调维护能源安全和保障国内能源供给。
“令人失望的是，中国将如此大的注意力放在继续依赖煤炭、石油和天然气上。 作为全球最大排放国，世界需要中国加快应对气候变化的步伐，但在这项规划中，我们几乎看不到这样的行动。 ”新气候研究院（NewClimate Institute）分析师雷如天评价。
绿色和平东亚政策顾问李硕表示：“中国燃煤电厂建设仍遥遥无期……如果不停止燃煤电厂建设并让疫后复苏回到绿色轨道上，中国就无法真正走上‘脱碳’的道路。”
一些专家期待煤炭总量控制目标会出现在随后制定的《能源发展“十四五”规划》中。在国家层面的“十四五”规划纲要通过后，各行业、部门和省级的“十四五”专项规划将陆续出台。在《能源发展“十三五”规划》中，设定了能源消费总量（ 50 亿吨标准煤以内）以及煤炭消费总量（ 41 亿吨以内）目标，这两项指标尚未出现在“十四五”规划中。清华大学气候变化和可持续发展研究院曾建议设定55亿吨标准煤的“十四五”能源消费总量目标。
国家统计局不久前公布的数据显示，2020年煤炭消费占一次能源消费总量的56.8%，这是一个新低。但是杨富强强调，在新能源发展的背景下，“十四五”可以将这一数字控制在50%甚至更低。他建议，这一目标应该成为《能源发展“十四五”规划》的约束性指标。
