Las repercusiones económicas de la crisis del Covid-19 se han dejado sentir con mayor intensidad en los países de renta baja y media-baja, sobre todo en los que dependen de las exportaciones de productos básicos, que sufrieron los cambios de la demanda provocados por los cierres en los países ricos y la ralentización del comercio mundial.
Tanto como una crisis sanitaria, la pandemia en los países en desarrollo ha sido una crisis económica para los trabajadores y una crisis fiscal para los gobiernos. La pandemia se ha convertido en una coyuntura crítica para las cuestiones relacionadas con la deuda soberana, ya que los gobiernos, sometidos a tensiones fiscales, se enfrentan al triple reto de financiar una respuesta de salud pública, proteger la economía nacional y a los trabajadores, y hacer frente a los pagos de la deuda externa.
Más de 90 países se han dirigido al FMI para solicitar ayuda de emergencia. Muchos otros han buscado el alivio de la deuda a través de la Iniciativa de Suspensión del Servicio de la Deuda (DSSI) del G20 y unos pocos han buscado la reestructuración de la deuda a través del Marco Común para el Tratamiento de la Deuda del G20 más allá de la DSSI.
Las crisis de la deuda corren el riesgo de hacer retroceder a los países de bajos ingresos durante muchos años, limitando el espacio fiscal de los gobiernos para hacer frente a los efectos de la pandemia, así como para lograr la prosperidad y la sostenibilidad a largo plazo.
Si bien tanto los prestatarios como los prestamistas tienen la responsabilidad de garantizar la sostenibilidad de la deuda, el papel de China en este caso es significativo. Como uno de los mayores prestamistas bilaterales al mundo en desarrollo, los préstamos chinos han contribuido significativamente a la deuda, gran parte de ellos en el marco de la Iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI). China ha participado en las dos iniciativas multilaterales de deuda del G20, pero la falta de transparencia en torno a sus préstamos ha dificultado las negociaciones para el alivio de la deuda.
En los países vulnerables al clima, los gobiernos se enfrentan a un problema adicional: la financiación de medidas cruciales para la adaptación y la resiliencia en los próximos años, al tiempo que se enfrentan a crecientes presiones para mitigar las emisiones y preservar los frágiles ecosistemas.
La pandemia ha amenazado con descarrilar el progreso. Sin embargo, el cambio climático y el alivio de la deuda pueden ser un punto de encuentro y una oportunidad para la creación de coaliciones y una nueva agenda progresista para una recuperación verde. La refinanciación en los nuevos sectores, conformada por los cambios en los patrones de comercio e inversión creados por la pandemia, ofrece una oportunidad para priorizar los enfoques de desarrollo bajos en carbono, resistentes y sostenibles.
La financiación al desarrollo global de China
A nivel mundial, Rusia es el mayor receptor de préstamos chinos, mientras que destacados socios de la BRI también están muy representados, como Pakistán, Laos, Sri Lanka, Turkmenistán y Kazajistán. En América Latina, la financiación china para el desarrollo en el extranjero ascendió a 137.000 millones de dólares entre 2005 y 2019, según las estimaciones de la Base de Datos de Financiación China-América Latina de The Dialogue y el Centro del PIB de la Universidad de Boston.
Muchos de los mayores prestatarios soberanos son exportadores de recursos. En América Latina, sólo Venezuela, rica en petróleo, recibió 62.000 millones de dólares. Argentina y Ecuador, ambos exportadores de materias primas que se encuentran en diferentes etapas de negociación de reestructuración de la deuda soberana con el FMI, también han sido importantes receptores, tomando prestados 17.100 y 18.400 millones de dólares, respectivamente.
26%
de los préstamos energéticos de China al exterior durante 2020 se destinó a energías renovables no convencionales
Gran parte de estos préstamos se centran en las infraestructuras, en particular la energía y el transporte: el 67% del total de los compromisos de préstamo de China se destinó al sector de la energía, que históricamente ha favorecido a las industrias con altas emisiones de carbono y de gases de efecto invernadero, como el petróleo, el carbón y el gas. Las energías renovables no hidroeléctricas, como la solar y la eólica, recibieron muchas menos inversiones, aunque esta situación está cambiando. En 2020, la financiación de la energía solar y eólica representó el 26% de la capacidad total comprometida, frente a sólo el 10% en el período 2010-19. Con el compromiso histórico del Presidente Xi Jinping en septiembre de 2021 de dejar de construir centrales de carbón en el extranjero, es posible que veamos una aceleración de la inversión en energías renovables.
En los últimos foros, Pekín ha tratado de demostrar su solidaridad con los países en desarrollo. En la reunión ministerial virtual de la semana pasada entre China y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), integrada por 33 países, el ministro de Asuntos Exteriores, Wang Yi, afirmó que China está “dispuesta a trabajar con la CELAC para impulsar la transición ecológica de la economía y proporcionar a los países en desarrollo un mayor apoyo en materia de tecnología de reducción de emisiones y desarrollo de capacidades”.
Más concretamente, en el reciente Foro de Cooperación China-África (FOCAC), el presidente de China se comprometió a reasignar a las naciones africanas 10.000 millones de dólares de sus Derechos Especiales de Giro (DEG), el activo de reserva internacional del FMI basado en una cesta de monedas internacionales que desde 2016 incluye el RMB chino. La cifra equivale a una cuarta parte del total y supera las cuotas ofrecidas por Francia y el Reino Unido (20%) y Estados Unidos (18%), lo que demuestra la voluntad de ir más allá. China ha apoyado la ampliación de las asignaciones de DEG desde el inicio de la pandemia.
En cuanto al alivio de la deuda, el enfoque de China ha sido más conservador. Aunque existe un mito perdurable en torno a las “trampas de la deuda”, en realidad, los embargos de activos son muy poco probables, pero también lo es la cancelación directa de la deuda o el uso de canjes de deuda por acciones. Sólo se han cancelado los préstamos a interés cero (ZIL) para 2020 y 2021, que constituyen una pequeña fracción del total de los préstamos en el extranjero.
Las negociaciones bilaterales son el canal preferido, y los bancos chinos han renegociado una serie de medidas de alivio de la deuda con distintos países. En la mayoría de los casos, esto implica la prolongación o el aplazamiento de los reembolsos. Su participación en las iniciativas multilaterales del G20 DSSI también ha sido limitada. El Banco de Desarrollo de China (CDB), por ejemplo, está excluido de la iniciativa por ser un banco “comercial”. Sin embargo, el BDC también ha mostrado cierta flexibilidad, concediendo en más de una ocasión periodos de gracia en los reembolsos de los préstamos a Ecuador y Venezuela, el más reciente en 2020, cuando sus economías se tambaleaban en medio de la pandemia.
En un subconjunto de países en los que la proporción de los reembolsos de la deuda con China es elevada, China podría desempeñar un papel clave, vinculando las acciones sobre la deuda a compromisos más amplios con el clima y la sostenibilidad.
Una BRI más ecológica
Existen claras sinergias en la financiación del desarrollo en el extranjero de China para apoyar la agenda climática. Incluso antes de la promesa de poner fin a la energía de carbón en el extranjero, China había publicado varios documentos de orientación sobre la ecologización de las inversiones en otros países. En octubre de 2020, cinco ministerios y reguladores clave publicaron orientaciones para promover la inversión climáticala Franja y la Ruta, incluyendo estímulos para “formular y revisar las normas internacionales sobre inversión y financiación climática”.
El documento no es jurídicamente vinculante, pero establece una nueva agenda para las inversiones en el extranjero, que incluye animar a las instituciones financieras a “apoyar el desarrollo con bajas emisiones de carbono de la Franja y la Ruta y la cooperación Sur-Sur” y sugiere que China debe “regular las actividades de inversión y financiación en el extranjero” y gestionar los riesgos climáticos.
Las crisis de la deuda pueden hacer retroceder a los países de bajos ingresos durante muchos años, limitando el espacio fiscal de los gobiernos para hacer frente a los efectos de la pandemia
La ventaja competitiva mundial de China en las energías renovables y su experiencia en su desarrollo le brindan una clara oportunidad de ser pionera en la expansión del sector en los países en desarrollo para reducir la pobreza y garantizar una transición ecológica. Los bancos y las empresas chinas pueden desempeñar un papel importante en esta transformación.
Del mismo modo, China podría innovar en el ámbito de la financiación: siendo pionera en los enfoques de los planes de alivio de la deuda basados en la sostenibilidad, por ejemplo, en los que se incentiva a los países endeudados a crear objetivos vinculantes de conservación, reducción de emisiones o cumplimiento de sus contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC) a cambio de un alivio de la deuda. Estas medidas no sólo alivian la presión fiscal del pago de la deuda -ya que al crear una mayor capacidad de crecimiento, aumentan la probabilidad de que se cumplan las obligaciones de la deuda en el futuro-, sino que también generan flujos de ingresos estables a largo plazo para los proyectos medioambientales, ya que funcionan a lo largo de la vida de un préstamo soberano. Esto sirve a los intereses tanto del prestatario como del acreedor.
La posición de China sobre los canjes de deuda no está clara y todavía no se ha probado para ningún préstamo chino, pero se está creando un impulso en este ámbito. Ecuador, por ejemplo, anunció una reserva de 60.000 kilómetros cuadrados alrededor de las megabiodiversas Islas Galápagos en las conversaciones sobre el clima de la COP26. El parque marino se financiará con un canje de deuda por naturaleza de 1.000 millones de dólares, el mayor de la historia, según el Gobierno.
Académicos y expertos en políticas de varias instituciones de Estados Unidos y China también han defendido los canjes de deuda por clima y por naturaleza para hacer frente a la crisis de la deuda causada por la pandemia. Aunque siguen existiendo dudas sobre su eficacia, en un conjunto limitado de países en los que la deuda y los intereses climáticos se cruzan directamente, podrían tener un impacto potencial significativo. Los países prestatarios deberían explorar esta oportunidad crítica para vincular sus objetivos de deuda y sostenibilidad, y presionar a los socios chinos en las promesas de mayor inversión sostenible y desarrollo de capacidades.
Hace más de una década, el comercio y la inversión chinos en productos básicos intensivos en carbono y agua impulsaron las economías de muchos países en desarrollo durante la última crisis mundial. Pero el impulso hacia herramientas financieras innovadoras y respetuosas con la naturaleza, y el tipo de liderazgo mostrado por China en su reasignación de la cuota de los DEG a los países en desarrollo, ofrecen esta vez la esperanza de una recuperación económica apuntalada por una mayor sostenibilidad medioambiental y de la deuda.
