En agosto, Alok Sharma, presidente británico de la COP26 -la próxima conferencia de la ONU sobre el clima- citó como una de las principales prioridades de las cumbre “conseguir que la financiación fluya hacia la acción climática, tanto pública como privada, especialmente hacia los mercados emergentes y las economías en desarrollo, y en particular para la adaptación”.
Pero dos meses más tarde, la financiación sigue siendo un problema de fondo. Los países vulnerables al clima siguen quejándose de que los 100.000 millones de dólares anuales prometidos hace más de una década aún no se han materializado, habiendo alcanzado apenas 80.000 millones en 2019, según una evaluación oficial de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)
Oxfam ha calculado, a partir de las promesas y los planes actuales, que los gobiernos ricos sólo alcanzarán 93.000-95.000 millones de dólares al año de aquí a 2025, lo que dejará a los países vulnerables al clima sin recursos por un total de 68.000-75.000 millones de dólares entre 2020 y 2025. A pesar de la duplicación de la financiación estadounidense anunciada posteriormente en la Asamblea General de la ONU en septiembre, los países de bajos ingresos no están contentos.
“Los 100.000 millones de dólares son una cifra bastante abstracta que obviamente se sacó de la nada hace 12 años, y no refleja necesariamente las necesidades de financiación actuales. Sin embargo, su entrega es un punto que permite reconstruir la confianza, así como renovar las alianzas entre las naciones”, dijo Sara Jane Ahmed, asesora financiera del Grupo de Ministros de Finanzas de los Veinte Vulnerables (V20) del Foro de Vulnerabilidad Climática, en un podcast para el Instituto de Recursos Mundiales (WRI).
Gran parte de lo que hay que hacer para la adaptación es por el bien público, pero no tiene necesariamente un rendimiento financiero.
La financiación también es fundamental para que los países de renta baja puedan cumplir sus objetivos de reducción de emisiones nacionales, ya que muchos han basado sus planes en la obtención de dinero de las naciones más ricas.
El déficit de financiación no es lo único que está en juego. Casi tres cuartas partes (71%) de la financiación para el clima aportada por los países desarrollados ha sido en forma de préstamos pagados a través de los bancos multilaterales de desarrollo (BMD), según la OCDE, que descubrió que la financiación pagada en forma de subvenciones directas de los países donantes representaba sólo el 27% del total.
Alrededor de 24.000 millones de dólares -el equivalente a la mitad de los préstamos concedidos- no eran préstamos con condiciones favorables y tipos de interés inferiores a los del mercado, según Oxfam. Calculó que el “equivalente de subvención” -el verdadero valor de los préstamos una vez deducidos los reembolsos y los intereses- era menos de la mitad de la cantidad comunicada.
Los BMD proporcionan financiación para el clima utilizando sus propios recursos, así como canalizando dinero de donantes públicos y privados a través de fondos como el Fondo Verde para el Clima y los Fondos de Inversión en el Clima (FIC). En 2020, los BMD comprometieron 66.000 millones de dólares, frente a los 1.600 millones de 2019, según un informe oficial de nueve bancos de desarrollo, entre ellos el Banco Asiático de Inversión en Infraestructuras, el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo y el Banco Mundial.
Más de la mitad -38.000 millones de dólares- se destinaron a economías de renta baja y media, y los bancos se han comprometido a aumentar esta cifra hasta los 50.000 millones de dólares para 2025. La mayor parte (76%) se destinó a medidas de mitigación, como inversiones en energías limpias.
Aunque la reducción de las emisiones es obviamente una prioridad para los países más pobres, no es ahí donde radica el reto de la financiación, afirma Clare Shakya, directora del Grupo de Cambio Climático del Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo (IIED). “Para la mayoría de las medidas de mitigación, es mucho más fácil conseguir financiación privada que para la adaptación. Gran parte de lo que hay que hacer para la adaptación es por el bien común, pero no tiene necesariamente un rendimiento financiero”, afirma.
Un enfoque de adaptación en Glasgow
La falta de financiación para la adaptación ocupa un lugar destacado en la agenda de los países en desarrollo para la COP26. El Secretario General de la ONU, António Guterres, ha pedido que el 50% del total de la financiación para el clima se destine a aumentar la resiliencia para hacer frente a la emergencia climática, que ya es “generalizada, rápida e intensificada”, según el último informe del IPCC (Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático), publicado en agosto.
“Las discusiones globales parecen estar atascadas en los años 90 o 2000, cuando la prioridad era la mitigación”, dice María Laura Rojas, cofundadora y directora ejecutiva del think tank colombiano Transforma. “Como subraya el informe del IPCC, hay un grado de calentamiento ya fijado, por lo que no debería ser tan cuesta arriba mantener una conversación sobre la adaptación”.
Del total de la financiación climática en 2019, el 25% se destinó a la adaptación (frente al 21% de 2018), el 64% a la mitigación (frente al 70% de 2019) y el resto financió ambas actividades conjuntamente, según la OCDE. Algo menos de una cuarta parte del dinero pagado por los BMD se destinó a la adaptación.
Los países más pobres no sólo quieren una mayor financiación para la adaptación, sino también un acceso directo a la misma, ya que actualmente alrededor del 20% de lo que se paga se pierde en gastos de administración, debido a que los fondos se canalizan a través de intermediarios como los BMD, afirma Shakya.
“Si una zona del país está bajo el control de grupos no estatales, a menudo es imposible que los equipos del programa accedan a esas zonas para recopilar información socioeconómica que permita establecer las líneas de base del proyecto”, afirma.
Mientras tanto, el Covid-19 ha dejado a los países de ingresos bajos y medios con deudas que amenazan con retrasar la acción climática. Una investigación del IIED predijo que la pandemia provocaría que la relación media entre la deuda y el PBI en África aumentara a más del 70%, desde el 60% de 2019.
Reformar los bancos de desarrollo
Esta situación ha exacerbado la falta de confianza de los países emergentes y en desarrollo en recibir suficiente apoyo a la inversión para la descarbonización. Incluso las principales economías emergentes, como la India, se enfrentan a importantes obstáculos para financiar proyectos de energía limpia económicamente viables a la escala necesaria, según el grupo de expertos E3G.
Cree que la respuesta está en reformar las instituciones financieras de desarrollo multilaterales y bilaterales para ampliar significativamente su poder financiero en pos de los resultados climáticos. La mejora de la gestión del riesgo y el aumento del capital podrían aumentar el apalancamiento del capital privado y hacer que el dinero público llegue más lejos, afirma el grupo de expertos.
Por ejemplo, mediante la modelización de la financiación de las energías renovables en los principales bancos multilaterales de desarrollo, el E3G calcula que la financiación de proyectos de energías renovables de fuentes públicas y privadas podría multiplicarse por seis para 2030 desde los 7.400 millones de dólares anuales actuales. Se podría multiplicar por ocho con un modesto aumento de capital, calcula.
Pero Julian Havers, responsable del programa de bancos públicos en E3G, no confía en que el Banco Mundial esté interesado en una reforma tan radical. El Banco Mundial no cumplió sus anteriores objetivos de movilización de capital privado, afirma. Por término medio, sólo es capaz de movilizar menos de un dólar del sector privado por cada dólar de financiación climática que proporciona.
En su reunión de octubre con el FMI, el Banco Mundial pidió a sus accionistas más capital para apoyar el aumento de las inversiones relacionadas con el clima, y afirmó que puede apalancar hasta diez veces esta cantidad en capital privado. No es de extrañar que los accionistas se muestren escépticos, dado el pobre historial del presidente del banco, David Malpass, afirma Havers.
Un análisis realizado por E3G de 800 transacciones de los BMD en el ámbito de la energía limpia muestra que los BMD pueden aumentar la financiación que aportan en un factor de seis sobre el capital existente, o en ocho con una inyección de capital adicional. Pero esto requeriría una profunda reforma estructural, que incluya un enfoque más moderno de la gestión del riesgo, incentivos para el personal y el uso de la oportunidad que ofrece el mercado de bonos vinculados a la sostenibilidad en muchas economías.
En la reunión del FMI y el Banco Mundial de este mes también se espera el anuncio del Fondo Fiduciario para la Resiliencia y la Sostenibilidad del FMI, que apoyaría el acceso a una financiación más asequible mediante la concesión de préstamos a tipos más baratos y con plazos de vencimiento más largos que los de las condiciones de préstamo tradicionales del FMI. Su objetivo es apoyar las reformas políticas para ayudar a construir la resiliencia y la sostenibilidad económica, especialmente en los países de renta media, los países de renta baja y los Estados pequeños.
El fondo podría utilizarse para redirigir parte de los Derechos Especiales de Giro (DEG) de los países más ricos -un activo de reserva internacional- hacia los países de renta baja y media para pagar la resiliencia, por ejemplo contra el cambio climático o las pandemias.
El Acuerdo de París se basa en tres patas: mitigación, adaptación y financiación. Si alguna de esas patas se rompe, el acuerdo se desmorona.
En agosto, el FMI asignó el equivalente a 650.000 millones de dólares en DEG a todos los países miembros. Sin embargo, su sistema de cuotas significa que la mayor parte va a parar a los países ricos, mientras que los países emergentes y en desarrollo reciben unos 275.000 millones de dólares, y los países de bajos ingresos unos 21.000 millones.
El nuevo fondo permitirá a los países hacer frente tanto a su deuda como a la respuesta al cambio climático, afirma Shakya. La recuperación de los fenómenos meteorológicos extremos causados por el cambio climático está agravando los niveles de deuda de los países pobres, lo que perjudica su calificación crediticia, que a su vez eleva el coste del capital que quieren pedir prestado, afirma.
El objetivo de financiación para después de 2020
En la COP26, se iniciarán las negociaciones sobre un nuevo régimen de financiación hasta 2025, cuando el Acuerdo de París establezca un nuevo objetivo de financiación. El grupo V20 de países vulnerables al clima ha pedido un mínimo de 500.000 millones de dólares en un periodo de cinco años, lo que implica una suma mayor en los últimos años para equilibrar los déficits anteriores y superar una media anual de 100.000 millones de dólares.
El V20, la presidencia de la COP26 y el secretario general de la ONU también piden que el plan incluya un mayor porcentaje de financiación para la adaptación al clima, y muchos países en desarrollo quieren un mayor porcentaje de financiación basada en subvenciones.
Sea cual sea el proceso que se decida para establecer el objetivo de financiación para después de 2020, su transparencia será crucial para garantizar la confianza, afirma Shakya. La financiación de la adaptación, en particular, es muy opaca y no se comunica de forma fácilmente comprensible, lo que provoca la falta de confianza de los países más pobres, añade. El IIED examinó cuánta financiación para la adaptación llegaba a los países menos desarrollados, y sólo pudo verificar la mitad de la financiación comunicada por los donantes, dice Shakya.
“El Acuerdo de París se basa en tres patas: mitigación, adaptación y financiación. Si alguna de esas patas se rompe, el acuerdo se desmorona”, afirma.
