“Nos ocupamos del monóxido de carbono, mientras que el dióxido de carbono cae bajo la órbita de la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma”, comentó con frustración Zhou Shengxian, ex Ministro de Medio Ambiente de China durante una conferencia realizada en el año 2013.
Sin embargo, este nivel de fragmentación burocrática pronto pasará a la historia luego del anuncio de un amplio plan para remodelar los ministerios del gabinete – comunicado la semana pasada durante la reunión anual de la Asamblea Popular Nacional (APN) –aprobado el 17 de marzo.
Antes de la implementación de estos cambios, la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma (NRDC, por sus siglas en inglés) era el responsable de la gestión de los gases de efecto invernadero y la lucha contra el cambio climático. Sin embargo, estas obligaciones, junto con las funciones ambientales de varios otros ministerios, se trasladarán a un nuevo Ministerio de Ambiente Ecológico.
Esta medida se lleva a cabo por cuarta vez en tres décadas – cada una en un intervalo de 10 años – y a través de la cual la agencia ambiental de China (actualmente el Ministerio de Protección Ambiental) expandirá su mandato en un nuevo departamento, destacando la creciente importancia en la elaboración de políticas en torno a los asuntos ambientales.
De ‘nueve dragones’ a dos
En China, la gente ha utilizado durante mucho tiempo el término “nueve dragones dominan las aguas” (jiu long zhi shui) para referirse a los roles y responsabilidades fragmentadas para la gestión del medio ambiente.
Ma Jun, destacado ambientalista y director del Instituto de Asuntos Públicos y Medioambientales (IPE), observó que “las aguas subterráneas, los efluentes agrícolas y la gestión de las cuencas hidrográficas, de manera individual caen bajo la órbita de un departamento gubernamental diferente, provocando la fuga de responsabilidades y luchas internas”.
Tang Fanglin, un funcionario de la Administración Forestal Estatal dijo a chinadialogue: “Solía necesitar sellos de 13 ministerios del gobierno para obtener un documento sobre los planes piloto de parques nacionales aprobados”.
Sin embargo, todo esto está configurado para el cambio. El nuevo plan concentrará las responsabilidades dispersas de diferentes departamentos gubernamentales en dos nuevos ministerios: el Ministerio de Medio Ambiente Ecológico (MEE) y el Ministerio de Recursos Naturales (MNR).
El MEE asumirá la mayoría de las responsabilidades correspondientes al Ministerio de Protección Ambiental e incorporará las funciones relacionadas con la contaminación de la CNDR, del Ministerio de Recursos Hídricos y la Administración Estatal Oceánica, entre otros.
El MNR, por otro lado, fusionará las responsabilidades de gestión de los recursos naturales que solían pertenecer a los organismos gubernamentales a cargo de la silvicultura, la agricultura, los recursos de la tierra, etc. En el proceso, algunos departamentos gubernamentales existentes, como la Administración Estatal Oceánica, serán eliminados, mientras que otros, como el Ministerio de Recursos Hídricos reducirán su mandato.
La reforma está en línea con las recomendaciones anteriores de los principales centros de análisis chinos. En 2015, la Academia de Ciencias de China sugirió reorganizar los principales organismos gubernamentales en un “titular de recursos naturales”, un “administrador de recursos naturales” y un “controlador de la contaminación”. El MNR ha surgido más o menos como un titular y gerente de recursos naturales, mientras que el MEE funcionará como el principal regulador de contaminación del país, de todas las fuentes.
Los expertos han recibido este cambio con satisfacción, como un impulso a la eficiencia burocrática. “Definitivamente reducirá el costo de coordinación entre las agencias gubernamentales”, afirmó el profesor Li Zhiqing, economista ambiental de la Universidad Fudan.
La eliminación de la barrera regulatoria que existía entre los gases de efecto invernadero y otros contaminantes ha sido interpretada como una señal que una acción más dura sobre las emisiones de carbono puede estar en camino.
Peng Peng, analista de la Asociación de la Industria de Energía Renovable de China, argumentó que una vez que el MEE se haga cargo de todas las emisiones, “es casi inevitable que las empresas se enfrenten a la posibilidad de internalizar los costos de las emisiones de gases de efecto invernadero”, ya que la agencia ambiental tiene una larga trayectoria y un fácil acceso a las herramientas disponibles para regular emisores.
Eco-civilización formalizada
La reorganización a nivel de gabinete también se observa como un paso adelante para el concepto tan discutido de “Civilización ecológica”. En 2012, en el XVIII Congreso del Partido, la necesidad de construir una Eco-civilización se elevó a un nivel sin precedentes, destacando la importancia de los asuntos ambientales para los líderes chinos.
En 2015, se llevó adelante un plan maestro para la reforma de las instituciones y los sistemas para promulgar la Eco-Civilización. El plan enumeraba un conjunto de principios y objetivos, y anunciaba que para el año 2020, China debería “completar una configuración institucional acorde con la Eco-Civilización”.
“Establecer los nuevos ministerios es uno de los pasos más concretos en la forma de implementación del plan maestro”, dijo a chinadialogue, Peng Yingdeng, ex director del Instituto de Investigación Ambiental Atmosférica de Beijing. “Establece las bases para la creación de piezas clave de políticas, como esquemas de pago por servicios ecológicos”, agregó.
El plan maestro de 2015 develó algunos conceptos claves de la Eco-civilización. Argumentando que “los recursos naturales deberían ser valorados adecuadamente” y “manejados de manera holística”. También estipuló que las actividades económicas no deberían generar cargas ecológicas que excedan la capacidad de gestión del medio ambiente.
La configuración de los dos nuevos ministerios encarna esos conceptos. Un deber central del MNR es servir como la autoridad final de la mayoría de los recursos naturales del país. Para llevarlo a cabo, realizará censos y encuestas con el fin de determinar el estado y la distribución de los bosques, los humedales y los campos agrícolas y asignar los valores adecuados a esos recursos.
“Los valores no económicos de los recursos naturales son subestimados crónicamente, generando de manera excesiva tanto explotación como desperdicios”, escribieron Gu Shuzhong y Li Weiming, dos investigadores del Centro de Investigación de Desarrollo del Consejo de Estado en 2016. Agregaron: “Establecer la apropiación y la valoración adecuada de los recursos naturales será clave para las reformas de la Eco-Civilización “.
El MNR también se convertirá en el principal “planificador espacial” del país, incorporando consideraciones ecológicas. “En lugar de tener múltiples agencias dibujando las llamadas Líneas Redondas Ecológicas (planes de zonificación que sellan ciertas áreas del desarrollo), el MNR actuará ahora como un planificador único”, dijo Peng Yingdeng, lo que significa que no habrá “planes de zonificación contradictorios que necesitan considerar imperativos conflictivos”.
Tanto el MNR como el MEE reflejan la idea de la “gestión holística”, logrando una fragmentación reducida en términos de mandatos regulatorios.
Tal cómo observó Peng Kui, gerente de proyecto del Instituto Global del Medio Ambiente (GEI, por sus siglas en inglés): “En el pasado, los proyectos de rehabilitación ecológica solían ser víctimas de la competencia entre las administraciones forestales y de pastizales. Los primeros insistirían en plantar árboles como medio de rehabilitación, mientras que los segundos optarán por el pasto porque tales eran las decisiones que determinaban la financiación de las respectivas agencias. A partir de la fusión, finalmente podemos basar tales decisiones en consideraciones holísticas y ecológicas”.
Cuestiones no resueltas
La reorganización deja intactos algunos límites regulatorios. El plan lanzado el martes para dos ministerios no incluye una recomendación de la Academia de Ciencias de China para fusionar aún más el control de la contaminación con la conservación para crear un “mega eco-ministerio”, lo que simplificaría aún más la gestión ambiental. Bajo la nueva estructura, las autoridades a cargo de las decisiones de zonificación ecológica aún pueden necesitar contactarse con todos los ministerios para obtener su cooperación en la regulación de emisiones.
“Alguna coordinación interministerial es inevitable”, dijo Tang Fanglin a chinadialogue. “Si un parque nacional se ve amenazado por el aire contaminado en el futuro, el MNR ciertamente tendrá que negociar con el MEE”.
La relación entre el gobierno central y las autoridades provinciales y locales también puede poner a prueba la nueva estructura institucional. Los expertos han sostenido durante mucho tiempo que la dinámica entre el gobierno central de China y las autoridades a nivel provincial y aquellas que se encuentran bajo su órbita es una de las complicaciones claves en el marco de una nueva estructura de gobernanza ambiental.
“En algunos casos, el centro, como ‘propietario’ nominal de los recursos naturales, no tiene un control de facto sobre ellos a nivel provincial y tampoco por debajo, lo que permite a las autoridades locales dilapidarlos para obtener ganancias”, escriben Gu y Li, y agregan: “En otros casos, administrar los recursos locales conlleva muchas responsabilidades, pero los gobiernos locales retienen pocos beneficios, lo que desincentiva una gobernanza estricta”.
El plan de reorganización, a nivel del gabinete, no responde inmediatamente las preguntas sobre la alineación local del centro. “Todavía no sabemos si la reestructuración a nivel ministerial se reflejará a el nivel local”, dijo Peng Kui a chinadialogue.
Los proyectos piloto provinciales deberían ayudar a guiar lo que sucederá a continuación. Por ejemplo, en la provincia de Zhejiang se diseñó un plan de “propiedad por niveles” para evaluar y asignar la propiedad de los recursos naturales a diferentes niveles de gobierno, desde el nivel provincial hasta el nivel distrital, en función de su importancia ecológica. Este proceso de emparejamiento puede incentivar a una mejor gestión porque permite que el propietario oficial del recurso también retenga los beneficios para administrarlos, en lugar de que lo haga una autoridad superior.
Otra parte del plan que carece de detalles es cómo las funciones y responsabilidades específicas se integrarán en los nuevos ministerios. El cambio climático, por ejemplo, abarca múltiples órganos sub-ministeriales bajo la CNDR, incluyendo oficinas divisionales y centros de investigación dedicados. No está claro si estas unidades de la CNDR se trasladarán al MEE y de qué manera.
Ese artículo se publicó originalmente en chinadialogue.net
