China publicó la semana pasada su 14 ° Plan Quinquenal (FYP, por sus siglas en inglés), un plan de política de alto nivel para los próximos cinco años que se ha anticipado mucho desde que el país hizo su promesa en septiembre del año pasado de lograr la neutralidad de carbono para 2060.
El plan, para el período 2021-2025, se presentó en forma de borrador para su aprobación en la sesión anual de la máxima legislatura de China, el Congreso Nacional del Pueblo (APN, por sus siglas en ingñes). Los medios chinos esperaban un lugar central para la neutralidad de carbono, pero el objetivo de 2060 solo se menciona una vez en el documento de 148 páginas. Los objetivos relacionados con el clima para 2025 también fueron más bajos de lo esperado.
Sin embargo, a diferencia de los dos planes anteriores, el documento no establece objetivos de crecimiento económico. Los expertos entrevistados por China Dialogue acogieron con satisfacción esta ruptura con la mentalidad de crecimiento a toda costa, aunque se sintieron decepcionados de que el plan solo dé “pequeños pasos” hacia la descarbonización.
Sin objetivo de crecimiento
China ha estado emitiendo planes quinquenales desde la década de 1950. Los objetivos de política establecidos en estos planes se consideran los indicadores primordiales que guiarán el desarrollo económico y social de China durante los próximos cinco años. Las estrictas evaluaciones de arriba hacia abajo garantizan que los diversos órganos que componen el vasto aparato gubernamental del país cumplan los objetivos o afronten las consecuencias. Se espera que el borrador del FYP sea aprobado sin cambios por la APN el 11 de marzo.
Las incertidumbres provocadas por la pandemia en curso y sus impactos económicos han ensombrecido la redacción del nuevo plan. Antes de la sesión del congreso de este año, los principales economistas chinos, incluido el banquero central Ma Jun, sugirieron que no se deberían establecer objetivos numéricos de crecimiento del PIB en el plan. Dichos objetivos, argumentaron, perpetúan un modelo de crecimiento insostenible impulsado por la deuda. Con los gobiernos locales deseosos de demostrar su entusiasmo, China superó sus objetivos de crecimiento anual en los períodos de los planes quinquenales 12 y 13 hasta 2019, antes de que llegara el Covid-19; esto a menudo se logró mediante la inversión en grandes proyectos financiados por préstamos.
El borrador recién publicado refleja estas preocupaciones. En lugar de establecer objetivos anuales de crecimiento del PIB para los próximos cinco años, establece un nuevo sistema de emisión de “objetivos indicativos de crecimiento económico” cada año en función de las circunstancias reales. Para este año, se espera que el crecimiento del PIB alcance el 6%, según las cifras publicadas en la sesión del congreso.
El profesor Zhu Dajian, director del Instituto de Desarrollo y Gestión Sostenible de la Universidad de Tongji, dijo a China Dialogue que dejar de lado el objetivo de crecimiento económico refleja el compromiso de China con el desarrollo que es tanto de alta calidad como bajo en carbono. “El 6% para 2021 es un objetivo interanual deliberadamente modesto dado el pobre desempeño económico del año pasado”, dijo. Debido al Covid-19, el PIB de China solo creció un 2,3% en 2020.
Lauri Myllyvirta, analista del Centro de Investigación sobre Energía y Aire Limpio (CREA, por sus siglas en inglés), considera que la ausencia de objetivos de crecimiento es “una potencialmente buena noticia para el medio ambiente“, ya que “debería dar al gobierno más flexibilidad para perseguir otros objetivos y reducir la presión para apuntalar las cifras del PIB a toda costa ”.
Sin trayectoria de emisiones definitiva
Sin embargo, sin objetivos de PIB, es difícil evaluar el impacto del plan en la trayectoria de las emisiones de carbono de China durante los próximos cinco años, ya que sus objetivos climáticos clave están vinculados al desempeño de la economía china.
Antes del lanzamiento, los expertos en clima habían pedido la inclusión de un límite de emisiones de carbono. Pero el borrador no lo contiene. En cambio, continúa con los enfoques de los FYP anteriores en el establecimiento de objetivos de intensidad energética e intensidad de carbono por unidad de PIB. Para 2025, según el nuevo plan quinquenal, China reducirá la intensidad energética en un 13,5% desde los niveles de 2020 y la intensidad de carbono en un 18%. El país también aumentará la participación de fuentes no fósiles en su combinación energética a “alrededor del 20%” al final del período.
Myllyvirta de CREA calcula que, en promedio, las emisiones de dióxido de carbono de China aumentaron un 1,7% cada año durante el decimotercer período del FYP (2016-2020). A pesar del bajo crecimiento económico del año pasado, las emisiones aumentaron un 1,5% interanual, acercándose a 10 mil millones de toneladas en total. Suponiendo que el PIB de China crezca a una tasa anual del 5,5% entre 2021 y 2025, las emisiones de carbono seguirán aumentando en un 1,1% cada año.
Es común que el gobierno establezca objetivos que dejen un margen de error para que pueda sobrepasarlos en lugar de no cumplirlos
El año pasado, investigadores del Instituto de Cambio Climático y Desarrollo Sostenible (ICCSD) de la Universidad de Tsinghua, que modeló la hoja de ruta de China hacia la neutralidad de carbono para 2060, proyectaron que China podría alcanzar un pico de emisiones de carbono de alrededor de 10.5 mil millones de toneladas poco antes de 2030. el crecimiento económico se desaceleró a 5.3% durante el 14º período FYP y 4.8% durante el 15º período FYP, además de recortes de intensidad de carbono más agresivos. Con base en los resultados de este modelo, recomendaron establecer un objetivo de reducción de la intensidad de carbono por encima del 19% y un objetivo de reducción de la intensidad de energía del 14% en el 14 ° FYP.
Desde que el presidente Xi Jinping anunció el objetivo de neutralidad de carbono de China para 2060 en la Asamblea General de la ONU el año pasado, muchas organizaciones y expertos han pedido al país que establezca objetivos más ambiciosos para alcanzar el pico de carbono alrededor de 2025 en lugar de 2030. Un estudio reciente del Instituto de Recursos Mundiales (WRI) argumentó que un pico anterior podría tener un valor neto de 1 billón de dólares en beneficios sociales y económicos para China.
Pero basándose en los objetivos del nuevo plan quinquenal, China no tiene planes de acelerar sus acciones sobre el clima.
He Lifeng, director de la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma (NDRC, por sus siglas en inglés), la principal agencia de planificación económica de China, dijo a los periodistas el viernes que los objetivos del 14° FYP se crearon para ser “fruto al alcance de la mano”, alcanzables, pero solo con esfuerzo. Sin embargo, muchos expertos creen que los objetivos no serán difíciles de cumplir mientras China continúe con su ritmo actual de implementación de energías renovables y transición energética.
El Dr. Yang Fuqiang, investigador del Instituto de Investigación de Energía de la Universidad de Pekín, dijo a China Dialogue que los dos objetivos de intensidad del plan son más bajos de lo esperado. “Es común que el gobierno establezca objetivos que dejen un margen de error para que pueda sobrepasarlos en lugar de no cumplirlos”, dijo. Pero argumentó que China debería cambiar esta mentalidad y utilizar objetivos más ambiciosos para impulsar un desarrollo de mayor calidad: “Si los estándares son demasiado bajos, tienen menos poder para motivar”.
Fuentes de energía no fósiles y carbón
Como ya se ha señalado, el 14º FYP también contiene un objetivo para los combustibles no fósiles, que incluyen la energía nuclear y la hidroeléctrica, para constituir alrededor del 20% de la combinación energética de China para 2025. La cifra actualmente es de alrededor del 16%. Pero a diferencia del último plan quinquenal, la combinación de energía ya no se encuentra en la sección de “objetivos vinculantes”. En cambio, el objetivo del 20% solo se incluyó en el texto principal del documento. Esta diferencia puede afectar la forma en que el gobierno central evalúa el objetivo. Los objetivos vinculantes suelen estar sujetos a un escrutinio más riguroso.
Aunque el plan no contiene un límite absoluto de emisiones de carbono, sí dice que los controles de intensidad de carbono serán “complementados” con controles sobre las emisiones totales. Yang Fuqiang cree que esta redacción refleja preocupaciones en torno al impacto de la pandemia y la perturbación que ha causado a la economía mundial. Como tal, en lugar de emitir cuotas de emisiones de arriba hacia abajo, se ha mantenido un límite de carbono en toda la economía como una opción tentativa, invitando a las provincias a proponer iniciativas de abajo hacia arriba para controlar las emisiones.
Zou Ji, presidente de la Energy Foundation China, expresó su preocupación al respecto en una entrevista con China Dialogue: “El pico de carbono se trata, en esencia, de gestionar las emisiones totales absolutas. Sin un objetivo de emisiones absoluto, ¿cómo podemos asegurarnos de que las emisiones disminuyan? ” Sugirió que, en ausencia de un límite de carbono a nivel nacional, se deberían establecer límites sectoriales y provinciales.
Es decepcionante que China se esté centrando tanto en continuar dependiendo del carbón, y del petróleo y el gas
Wang Jinnan, director del Instituto de Planificación Ambiental del Ministerio de Ecología y Medio Ambiente, propuso que China debería establecer un sistema “escalonado” para las emisiones totales de carbono durante los próximos cinco años, y que algunas regiones y sectores alcancen antes los picos de emisiones. También dijo que se debe establecer un sistema integral de monitoreo, reporte y verificación de emisiones de carbono a nivel nacional.
Muchos creen que China no ha necesitado energía de carbón para satisfacer sus crecientes necesidades energéticas desde el comienzo del 13 ° período del FYP, pero el 14° FYP todavía contiene múltiples referencias al desarrollo del carbón y otras fuentes de energía de combustibles fósiles, aunque bajo la condición de “Utilización limpia y eficiente”. El plan pone un gran énfasis en proteger la seguridad energética de China frente a un panorama energético global que está experimentando “cambios fundamentales”, como tal, mantener la producción nacional es parte de una estrategia global de seguridad energética.
“Es decepcionante que China se esté centrando tanto en continuar dependiendo del carbón, y del petróleo y el gas. El mundo depende de su mayor emisor para intensificar el cambio climático, pero vemos pocas acciones de este tipo en este plan ”, dijo Swithin Lui del NewClimate Institute.
Li Shuo, asesor principal de políticas de Greenpeace East Asia, comentó: “Todavía no se vislumbra un final para el auge de la construcción de plantas de carbón en China … China no volverá a la senda de la descarbonización hasta que Beijing controle el auge de la construcción con carbón y reverdezca su recuperación de Covid. ”
Algunos expertos creen que China incluirá un límite de consumo de carbón en su 14º FYP Especial para el Desarrollo Energético. Una vez que el NPC apruebe el FYP a nivel nacional, se crearán planes especiales a nivel de ministerio, sector y provincia en los próximos meses. El 13° FYP para el desarrollo energético estableció un límite de consumo de carbón de 4,1 mil millones de toneladas y un límite de consumo de energía de 5 mil millones de toneladas de carbón equivalente (TCE). Los investigadores de ICCSD en la Universidad de Tsinghua han recomendado un límite de consumo de energía de 5.500 millones de TCE para el 14º período del FYP.
Según la Oficina Nacional de Estadísticas, en 2020 el carbón proporcionó el 56,8% de la energía total consumida por China, un mínimo histórico. Pero Yang Fuqiang cree que esta cifra podría reducirse a menos del 50% en el decimocuarto período del FYP, dada la rapidez con la que se desarrollan las energías renovables en China. Para lograr esto, sugiere que el 14º FYP Especial para el Desarrollo de la Energía debería incluir una participación más baja para el carbón (por debajo del 50%) como objetivo vinculante.
