La cumbre climática de la ONU, de diciembre de 2015 en París, marcó un histórico avance en los esfuerzos internacionales para combatir el cambio climático: logró un nuevo acuerdo climático que incluye el compromiso de 189 países para reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero. Si bien todavía falta que estos compromisos sean respetados y luego se ajusten al alza en los próximos años, demuestran el poder de lo que el secretario general de las Naciones Unidas Ban Ki Moon describió como un enfoque para el cambio climático “donde todos ponemos el hombro”.
En un mundo donde los países en desarrollo constituyen actualmente la mitad del PIB, solo se puede superar el desafío del financiamiento climático, al igual que el desafío de la mitigación, con un enfoque “donde todos pongamos el hombro”.
Este cambio tectónico en el marco de mitigación, que se aleja del protocolo de Kioto, ha sido celebrado con toda la razón como la vía de avance más constructiva, pero para la mayoría de los observadores ha pasado desapercibido el inicio de un cambio similar en la esfera de las finanzas climáticas, un cambio que podría crecer y lograr un grado de significación similar.
Durante los últimos años, los países en desarrollo han aumentado sus inversiones en infraestructura con bajas emisiones de carbono, tanto a nivel local como en otros países en desarrollo. China ha estado en el centro del crecimiento de las llamadas Finanzas Climáticas Sur-Sur (SSCF, por su sigla en inglés), que representan una enorme oportunidad.
Las negociaciones por las finanzas climáticas en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) tradicionalmente giraron alrededor del nivel de asistencia financiera que recibirán los países en desarrollo. Aunque ese apoyo es fundamental y los países desarrollados deben cumplir la meta de movilizar 100 mil millones de USD al año de financiamiento climático para 2020, el desafío climático requiere, más que miles de millones, que el mundo movilice billones de dólares.
En un mundo donde los países en desarrollo constituyen actualmente la mitad del PIB, solo se puede superar el desafío del financiamiento climático, al igual que el desafío de la mitigación, con un enfoque “donde todos pongamos el hombro”.
China en particular, que anunció un financiamiento bilateral de 3100 millones de USD en la víspera de la COP21
El Acuerdo de París reconoce esta nueva realidad. Si bien reafirma que “… las Partes que son países desarrollados deberían seguir encabezando los esfuerzos dirigidos a movilizar financiación para el clima…”, también explicita que actúan “En el marco de un esfuerzo mundial…” (Art. 9, parte 3). Además “Se alienta a otras Partes a que presten o sigan prestando ese apoyo de manera voluntaria” (Art. 9, parte 2). Para hacer realidad todo el potencial de esta importante dimensión del Acuerdo de París, por lo tanto, los países ahora deben redoblar sus esfuerzos para seguir la trayectoria y ampliar el papel de las SSCF de manera tal que las alinee más eficazmente con las finanzas climáticas “tradicionales” que fluyen de los países desarrollados hacia los países en desarrollo.
Afortunadamente, los países en desarrollo —y China en particular, que anunció un financiamiento bilateral de 3100 millones de USD en la víspera de la COP21, ya han comenzado a mostrar liderazgo en este frente. Este año, China puede aprovechar su presidencia del G20 y su función de liderazgo en nuevas instituciones financieras internacionales – como el Banco Asiático de Inversión para Infraestructura (BAAI) y el Nuevo Banco de Desarrollo (Banco del BRICS) – para dar un paso decisivo a través de la incorporación de la perspectiva de las bajas emisiones de carbono en las nuevas instituciones financieras que se están creando en Asia. De hecho, tal vez esta tarea sea la máxima prioridad para la diplomacia climática en 2016.
El liderazgo de China
Aunque no se están implementando esfuerzos oficiales ni sistemáticos mundiales para seguir la trayectoria de las SSCF, en un reciente artículo publicado en la publicación científica Global Policy “Climate Finance in and between Developing Countries: An Opportunity to Build on” (Finanzas climáticas en y entre los países en desarrollo: una oportunidad para avanzar), ofrecemos la situación actual según los mejores informes públicos disponibles. La Climate Policy Initiative (CPI) (Iniciativa de Políticas Climáticas) estima que las SSCF llegaron a los 10 mil millones de USD en 2013. Eso llegó a representar el 30 % del total del financiamiento climático que fluyó desde los países desarrollados a los países en desarrollo durante ese mismo período (34 mil millones de USD). Según Climatescope 2015, las inversiones en energías limpias en 2014 en los 55 países en desarrollo para los que se disponía de datos llegaron a los 126 mil millones de USD y más de la mitad (79 mil millones de USD) fueron inversiones Sur-Sur originadas en países que no pertenecen a la OCDE.
Estas SSCF asumen tres grandes formas: contribuciones de los países en desarrollo a fondos climáticos multilaterales establecidos; iniciativas bilaterales; y nuevas organizaciones internacionales lideradas por el Sur, como el Banco del BRICS y el BAII.
La primera categoría es relativamente pequeña; las contribuciones de los países en desarrollo a los fondos climáticos multilaterales solo constituyen unos pocos puntos porcentuales del total de los fondos utilizados para las finanzas climáticas en instituciones como el Mecanismo de Crédito Ambiental Mundial (Global Environment Facility), el Banco Mundial y los bancos regionales de desarrollo, o el recientemente creado Fondo Verde para el Clima (Green Climate Fund).
Los acuerdos bilaterales son actualmente más prominentes y aquí China muestra su liderazgo. En septiembre de 2014 ese país anunció en la Cumbre Climática de la ONU en Nueva York que establecería un Fondo Climático Sur Sur. Resulta alentador que China esté vinculando sus SSCF directamente con el proceso de la CMNUCC y haya firmado un Memorando de Acuerdo con la ONU relacionado con las metas y el uso del Fondo. La voluntad china de vincular su propio financiamiento climático al proceso de la ONU muestra que el tradicional “cortafuegos” de la CMNUCC entre los países desarrollados y los países en desarrollo no tiene por qué impedir una evolución constructiva de la agenda del financiamiento climático.
Luego, durante la visita de estado del presidente chino Xi Jinping a Washington D. C. en septiembre de 2015, China anunció que aportaría 3100 millones para ayudar a los países en desarrollo a combatir el cambio climático. Esto constituye un gran aumento respecto de su compromiso inicial de aportar 80 millones de USD en el curso de tres años a través del Fondo Climático Sur-Sur.
Independientemente de lo impresionante que resulta este anuncio, la tercera categoría de las SSCF puede llegar a ser la más significativa. A medida que los países en desarrollo asumen un papel mayor en la economía mundial, no solo buscan una mayor influencia en las instituciones financieras internacionales existentes, sino que también pretenden establecer las suyas. El Banco del BRICS y el BAII son especialmente significativos. EL BAII ya cuenta con el compromiso de 57 países para participar, entre los que se cuentan 20 países no asiáticos. El capital autorizado del BAII será de 100 000 millones de USD y se espera que el capital inicial suscripto sea de alrededor de 50 000 millones de USD.
Aún no hay información específica disponible sobre el financiamiento climático por parte del BAII ni del Banco del BRICS, pero los acuerdos fundacionales claramente afirman su compromiso con proyectos de desarrollo sostenible. El BAII ha publicado un borrador para consulta de su Marco Ambiental y Social, pero esto no aclara su enfoque general en cuanto a la incidencia del financiamiento climático – o las implicaciones climáticas en términos más generales – para la toma de decisiones.
Con sus enormes balances, estas nuevas instituciones pueden llevar a una revolución fundamental en las SSCF canalizando fondos considerables e incorporando la perspectiva climática en las inversiones de infraestructura. Pero para ello tendrán que buscar activamente proyectos coherentes con objetivos climáticos más amplios.
Oportunidad de liderazgo para China
El gobierno chino tiene una enorme oportunidad en 2016 para ayudar a garantizar que las nuevas instituciones financieras que impulsa trabajen concertadamente con otros países y otras instituciones financieras internacionales para promover las metas del Acuerdo de París en vez de obstruirlas.
En este frente hay algunos indicios prometedores de que China está explorando herramientas de financiamiento innovadoras, diseñadas para impulsar las inversiones limpias. El Banco Popular Chino y el Banco de Inglaterra presiden conjuntamente el Grupo de Estudios de Finanzas Verdes, un comité internacional que cuenta con el apoyo del PNUMA para desbloquear nuevas fuentes de financiamiento ecológico. El gobierno chino también ha emitido nuevos lineamientos para los bonos verdes y el 25 de enero de 2016 dos bancos chinos anunciaron sus planes de emitir la asombrosa cifra de 15 000 millones de USD en bonos verdes.
Pero no todos los elementos del sistema financiero chino se mueven en la misma dirección. Un estudio reciente publicado en Nature: Climate Change “Developing country finance in a post-2020 global climate agreement” (Desarrollar las finanzas nacionales en un acuerdo climático mundial post 2020) halló que tres cuartos del total de las plantas de generación de energía en Asia financiadas, operadas o construidas por empresas chinas queman carbón. Ese apoyo coloca a China en una situación de enfrentamiento con la mayoría de las agencias de crédito para exportaciones de las economías avanzadas, con el Banco Mundial y con otros grandes bancos de desarrollo. También ofrece una excusa a países como Alemania o Japón, que continúa financiando la construcción de plantas a carbón en los países en desarrollo, para continuar exportando infraestructura con altas emisiones de carbono. Este financiamiento anticlimático dificulta los esfuerzos de China y la comunidad mundial para avanzar eficaz y conjuntamente más allá del acuerdo de París.
Para China, ocupar la presidencia del G20 este año le brinda la oportunidad aportar coherencia a esta agenda. China y sus socios del G20 deben trabajar para garantizar que todos los bancos de desarrollo y fondos similares viejos y nuevos – comiencen a reunirse regularmente con el expreso propósito de coordinar estrategias de financiamiento climático y para buscar formas de eliminar colectiva y progresivamente de sus carteras las inversiones perjudiciales para el clima.
Muchas de estas conversaciones ya han comenzado. Siete BMD publican un informe anual conjunto de finanzas climáticas desde 2012. Y justo antes de la COP21, grandes bancos multilaterales e instituciones financieras internacionales de desarrollo anunciaron un conjunto de Principios Voluntarios para la Incorporación de la Perspectiva de la Acción Climática en las Instituciones Financieras (Voluntary Principles for the Mainstreaming of Climate Action within Financial Institutions). Las nuevas instituciones financieras internacionales debieran ser incluidas desde las primeras etapas para garantizar una coordinación oportuna y eficaz para las finanzas climáticas.
El objetivo último del financiamiento climático es lograr que en todos los casos sea seguro para el clima y resiliente ante sus cambios, algo que el mundo solo logrará incorporando la perspectiva del crecimiento verde en toda la economía. Las SSCF marcan un paso importante en este proceso: amplían la cantidad de actores involucrados en el financiamiento y satisface las necesidades de infraestructura con desarrollo limpio.
Para avanzar hacia esta meta, los esfuerzos concertados de las nuevas y viejas instituciones financieras internacionales y regionales de desarrollo, y de las instituciones financieras públicas y privadas locales, pueden llevar a una transición más amplia hacia un financiamiento seguro para el clima, y China tiene un papel fundamental que desempeñar para que esto se haga realidad.
