Bajo el respaldo de un estricto control y estímulo del gobierno, China ha conseguido un gran éxito en su campaña para la reducción de la ineficiencia energética industrial ¿Cuáles son las causas de las ganancias recientes, y qué pueden aprender otras economías emergentes como Brasil de los mecanismos empleados por China?
Desde el incio del siglo, el vertiginoso crecimiento económico de China se ha visto acompañado por un impresionante progreso en la eficiencia energética, convirtiéndose en un “peso pesado” a nivel mundial en esta área, según la Agencia Internacional de Energía (IEA, por sus siglas en inglés). Entre el año 2000 y el 2015, la eficiencia energética mejoró un 30%, y la industria, el principal motor del crecimiento económico de China y el mayor consumidor de energía, registró las máximas mejoras. Al igual que en China, la economía brasileña también registró altas tasas de crecimiento anual, aunque menores, durante el mismo período hasta que ingresó en una etapa de recesión en el 2014.
A medida que crecen, las economías tienden a usar más energía. Sin embargo, la reducción económica de la intensidad energética, calculada como la cantidad de energía utilizada por cada millón de dólares estadounidenses en el marco del PIB generado, puede conducir a un eventual desacoplamiento del consumo de energía a partir del crecimiento. En Brasil, la intensidad energética de la economía se ha mantenido notablemente sin cambios desde 1990, cuando Brasil utilizó menos de 4 terajulios de energía por cada millón de dólares del PIB.
El grupo de investigación Transparencia Climática calificó los recientes desarrollos de Brasil (2009-2014) como “muy pobres”. En contraste, y gracias a una serie de programas planificados y especialmente diseñados para optimizar la eficiencia energética de la economía china lanzada por primera vez en la década de 1990, China ha sido testigo de mejoras constantes en su desempeño energético, con recientes desarrollos calificados como “muy buenos”. Hace casi 30 años, China necesitaba más de 20 TJ / US$1 millón de su PIB. Hoy en día, la cifra se ubica en alrededor de un tercio de la altura de 1990.
¿Por qué estas dos “economías emergentes” a medida que fueron creciendo, tienen experiencias tan diferentes al momento de mejorar su eficiencia energética? Un examen más detallado de los patrones de consumo en ambos países y las políticas que los influyen brindan algunas señales importantes.
La industria es clave
El sector industrial en China representa alrededor del 70% del consumo total de energía del usuario final y, como tal, es crítico en la mitigación del clima, ya que alrededor del 85% de esta energía es generada por fuentes no renovables. Como en muchas naciones en desarrollo, la combinación de medidas para ahorrar energía y aumentar la eficiencia ha sido un desafío. Pero en la década de 1980 en China, donde el uso de energía era particularmente alto en sectores como el acero, la refinación de petróleo, la coquización y los productos químicos, el gobierno comenzó a construir un sistema para mejorar la eficiencia energética y obtuvo éxitos notables.
China ha logrado éxitos muy importantes en el aumento de la eficiencia energética
Tanto la EIA como el principal organismo de planificación de China, la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma (NDRC), estiman que entre 1990 y el 2013 las naciones del G20, que representan el 80% del consumo de energía primaria en todo el mundo, registraron una disminución de la intensidad energética de alrededor del 1.5% anual. En Brasil, la industria es seguida de cerca por los consumidores residenciales que suman un 28% (2016), según la Estadística Anual de Energía Eléctrica 2017, publicado por la Empresa de Investigación Energética (EPE) de Brasil, el brazo de planificación e investigación del gobierno. La mayoría de las iniciativas de ahorro de energía se han focalizado en el consumo interno.
Con un crecimiento mínimo que ha regresado a Brasil después de más de dos años de recesión, que llevó a una contracción total del 8% de la economía, parece probable que se produzca un mayor consumo de energía industrial, especialmente en el sureste industrial, que representó la mayor caída regional en el uso de energía. A nivel nacional, el consumo creció 1.3% el año pasado luego de dos años consecutivos de disminuciones; del 6.2% en 2015 y del 2.5% en 2016.
Una sobreoferta mundial en sectores de gran consumo de energía, como el acero, ha provocado un desplome de los precios y ha generado la escasa rentabilidad de los sectores productivos, provocando inactividad en las fábricas. Pero en el contexto de su recuperación, Brasil podría mirar el ejemplo de China, que “ha logrado éxitos muy importantes en el aumento de la eficiencia energética”, según Dai Yande, jefe del Instituto de Investigación Energética (ERI) de la NDRC, y, además, comenzó a solucionar el exceso de capacidad industrial.
Pero si bien hay lecciones referentes al éxito de China, muchas de ellas están estrechamente vinculadas a los sistemas políticos y de gobernanza que son únicos en este país. En el marco de la aplicación de un ambicioso programa de mejora industrial, que priorizó el desarrollo de sectores de mayor valor agregado y desplazó la inversión de las industrias pesadas de energía intensivas, se revela hasta dónde se pueden lograr ganancias en eficiencia energética.
China: de “administrar” a “promover”
El sistema de China para administrar el ahorro de energía ha pasado por dos etapas, y actualmente está cambiando a un tercera, según el ERI.
La primera etapa abarcó desde el año 1981 hasta 1997. Al comienzo de este período, China produjo sólo una séptima parte de la energía que posee actualmente. Las campañas gubernamentales de ahorro de energía tenían como objetivo aliviar la escasez de energía mediante la planificación de todos los aspectos, tanto grandes como pequeños, en el ahorro de energía en las empresas. En este período se establecieron mecanismos para asignar y auditar las cuotas de energía para las empresas estatales, las principales consumidoras de energía en ese momento. Estos procedimientos fueron impulsados por órdenes del gobierno que establecieron límites estrictos al uso de energía en las empresas. El uso de la energía se controló y, cuando fue posible, se redujo.
La segunda fase comenzó en 1997, con la entrada en vigencia de la Ley de Conservación de Energía. Esto hizo que el estado fuera el responsable de establecer los estándares de eficiencia energética, y las nuevas empresas sólo podían comenzar a trabajar si cumplían con esos estándares. El gobierno ya no sólo ordenaba que las empresas estatales tomaran ciertas medidas de ahorro energético: el ahorro de energía se convirtió en una responsabilidad legal para todos los tipos de empresas. El Comité Central, el máximo órgano de liderazgo del Partido Comunista de China, aprobó la conservación de los recursos como una política nacional básica.
Las Medidas Administrativas para la Conservación de la Energía en los Principales Consumidores de Energía, emitidas en 1999, otorgaron reglas más detalladas y se aplican a las empresas que usan más de un equivalente a 10,000 toneladas de carbón estándar por año. Por ejemplo, se tuvo que crear un puesto de administración de energía, responsable de supervisar el uso de energía de la compañía. Sólo aquellos ingenieros con tres años de experiencia en trabajos de ahorro de energía fueron quienes reunieron las calificaciones para ocupar este puesto.
El gobierno chino también comenzó a ofrecer subsidios sustanciales para alentar medidas de ahorro de energía, reduciendo los costos económicos para las empresas y fomentando así, el uso de equipos y tecnología de ahorro energético. En este punto, se había formado un sistema de sonido para administrar el ahorro de energía en las empresas chinas.
La tercera y más reciente fase del ahorro de energía llegó con los nuevos enfoques ambientales a partir de los 11º y 12º planes quinquenales (FYP, por sus siglas en inglés) para el desarrollo que cubrieron los períodos 2006-2011 y 20011-2015, respectivamente. El 13º FYP, que comienza en 2016, continúa su legado con un ‘Plan de Acción para la Conservación de Energía’ emitido conjuntamente por 12 ministerios, incluyendo el NDRC, el Ministerio de Industria y Tecnología de la Información (MIIT), el Ministerio de Ciencia y Tecnología (MOST), y el Ministerio de Finanzas (MOF).
Refuerzo de los objetivos nacionales en el ahorro de energía
Los objetivos de consumo de energía a nivel nacional en China se volvieron cada vez más ambiciosos a medida que se intensificaba el trabajo en el ahorro de energía industrial.
En el 2006, se estableció como objetivo la reducción de la intensidad energética en un 20% durante el 11º FYP, lo que enfatizó la necesidad de un modelo de desarrollo más sostenible, en contraste con la versión rápida de “hacerse rico primero”, a menudo altamente desigual y que previamente había dominado el modo de pensar sobre este tema. Esta fue la primera vez que China estableció un objetivo vinculante en la reducción de la intensidad energética en sus planes nacionales quinquenales y marcó el inicio de los controles de intensidad energética.
Wei Han, oficial del programa industrial de Energy Foundation China, dijo que los expertos industriales consideraron este objetivo como una señal poderosa por parte del gobierno sobre la promoción del ahorro de energía y la reducción de emisiones, la mitigación del cambio climático y la promoción del crecimiento económico verde. El objetivo se tradujo en una reducción anual de emisiones estimada en más de 1.500 millones de toneladas de dióxido de carbono. Sin embargo, también generó controversia.
En un apresuramiento tardío y desesperado por cumplir los objetivos, las autoridades locales cortaron los suministros de energía a las fábricas, semáforos e incluso en los hospitales. El episodio también sirvió para demostrar cómo los sistemas de responsabilidad de objetivos responsabilizan cada vez más a los funcionarios locales por su desempeño. Finalmente, China logró una reducción de al menos un punto porcentual en la meta de intensidad durante el 11° FYP.
La intensidad energética es una medida de desacoplamiento, en lugar de un freno al crecimiento per se: en condiciones de rápido crecimiento económico, un objetivo de intensidad no evitará que el consumo global de energía continúe expandiéndose. Como el consumo de energía base de China es tan grande, el control de la intensidad del crecimiento no puede detener grandes aumentos en el consumo de energía. Por lo tanto, en el 2016 el gobierno chino sumó un objetivo de consumo total de energía a las metas de intensidad existentes, diciendo que “el consumo total de energía en 2020 será de 5 mil millones de toneladas equivalentes en carbón”.
“En un apresuramiento tardío y desesperado por cumplir los objetivos, las autoridades locales cortaron los suministros de energía a las fábricas, semáforos e incluso en los hospitales.”
Algunas figuras de la industria, sin embargo, dijeron que el objetivo no era lo suficientemente radical. Pero la presencia del establecimiento de un techo en el consumo de energía se convirtió en un factor importante en la toma de decisiones del gobierno local y pareció alentar aún más una transición hacia la modernización de aquellos sectores que generan más producción económica con menos energía invertida, concretamente en los productos de manufacturas con mayor tecnología.
La policía energética
Para que los “límites duros” sean mucho más que palabras vacías, se necesita una “aplicación estricta”. Junto con los empleados internos de la compañía con la responsabilidad en el ahorro de energía, el gobierno también estableció un sistema para supervisar el ahorro de energía con los gobiernos provinciales y municipales. e incluso algunos condados, que tienen cuerpos y equipos de supervisión de eficiencia energética.
Wei Han explicó que los sistemas establecidos durante los períodos de los FYPs 11º y 12º: medidas para cerrar plantas pequeñas e ineficientes; el programa Top 1,000 Enterprises para la eficiencia energética industrial, que fomentó importantes mejoras tecnológicas en grandes empresas; y los Diez Proyectos de Conservación de Energía Clave, que incluyeron proyectos de iluminación verde y calor y electricidad combinados (cogeneración), ahora están comenzando a tomar forma. En la actualidad, los funcionarios son responsables de controlar el rendimiento de ahorro energético de las empresas, buscar equipos obsoletos que deban reemplazarse y si se han cumplido las cuotas.
La visión de la industria es que el sistema promueve la implementación de estrategias de ahorro de energía, protección ambiental y desarrollo verde y acelera la actualización y el desarrollo de alta calidad del sector industrial de China. También contribuirá a fomentar el desarrollo en el sector de las tecnologías de ahorro de energía y la protección del medio ambiente de China.
El rol clave de los subsidios en el ahorro de energía
Los subsidios gubernamentales han sido claves para promover la eficiencia energética. Durante el período del el 11° FYP, China invirtió un total de 846.6 mil millones de yuanes (US$135 mil millones de dólares) en ahorros de energía y reducciones de emisiones, con 149.7 mil millones de yuanes (US$23.7 mil millones) provenientes del gobierno central. La inversión total aumentó 2.4 veces durante el 12° FYP a más de 2 mil millones de yuanes (US$317 mil millones), con una inversión del gobierno central cercana a los 220 mil millones de yuanes (US$34 mil millones), principalmente en forma de subsidios para mejoras en el ahorro de energía.
Por ejemplo, en Shanghái en 2017, las empresas industriales recibieron subsidios de 600 yuanes (US$95) por cada tonelada equivalente de carbón ahorrado por año (hasta 5 millones de yuanes, y hasta el 30% del costo total del proyecto). Los fuertes subsidios financieros de los diferentes niveles de gobierno desempeñaron un papel clave como “capital inicial” para garantizar que se cumplieran los objetivos de ahorro de energía establecidos en los FYPs 11º y 12º.
El Ministerio de Finanzas y la NDRC también llevaron a cabo ensayos exhaustivos de ahorro de energía y políticas de reducción de emisiones en las que 30 ciudades de prueba recibieron una financiación anual de entre 400 y 600 millones de yuanes (US$65-95 millones) por un período de tres años, para financiar la innovación en industrias bajas en carbono, transporte limpio, edificios ecológicos y uso a escala de energía renovable.
Brasil: pocos incentivos para ahorrar
En el 2001, el gobierno brasileño impuso un período de racionamiento eléctrico a medida que la nación dependiente de la energía hidroeléctrica sufría una grave sequía. La experiencia ayudó a posicionar la eficiencia energética en la agenda nacional. Los brasileños estaban acostumbrados a la abundancia de energía, pero se vieron obligados a reducir el consumo, disminuir los excesos y eliminar el desperdicio. Hasta ese momento, las preocupaciones sobre la eficiencia en la industria se habían relacionado estrechamente con las relaciones económicas de costo-beneficio, y las compañías sopesaron el nivel de inversión necesario para reducir el consumo por ineficiencia.
José Antônio Sorge, de la empresa de energía Ágora Energia cree que la falta de financiamiento es una barrera para una mayor eficiencia en la industria brasileña. La principal fuente de crédito para las empresas brasileñas es el banco nacional de desarrollo, el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES). “Es difícil encontrar fuentes de financiamiento”, dijo.
El BNDES tiene una línea de financiamiento destinada a la energía renovable y eficiencia energética llamada Energía Verde. Estos proyectos recibieron recursos por un valor de R$ 8.2 mil millones (US$2.5 mil millones) en 2017. Sin embargo, aparte del BNDES, no existen otras líneas de crédito. La falta de opciones de financiamiento significa que muchos proyectos no logran llevarse adelante, dice Sorge. Además, agrega que el trabajo de diagnóstico para identificar dónde se desperdicia energía y qué acciones son necesarias para hacer mejoras es insuficiente. Según André Lucena, profesor de planificación energética en la Universidad Federal de Río de Janeiro (COPPE-UFRJ), los empresarios que consideran los costos de oportunidad de capital (el costo de elegir invertir en algunas áreas y renunciar a otras) y las condiciones de financiamiento encontrarían pocos incentivos para ahorrar energía
Greenpeace Brasil está de acuerdo. El costo de reemplazar tecnologías ineficientes y la falta de conocimiento entre las empresas sobre los beneficios que esto puede traer a largo plazo, son significativos, escribió la organización en un informe publicado en el 2016, titulado [R]evolución Energética. El informe convoca a subastas de eficiencia energética, la eliminación progresiva de tecnologías obsoletas y normas más rigurosas y vinculantes para el uso racional de la energía por parte de la industria. Medidas como la incorporación de elementos energéticamente eficientes en el código de construcción civil brasileño, por ejemplo, también serían bienvenidas en este contexto, asegura Lucena.
Un reciente estudio de EPE reconoce la necesidad de un cambio más rápido hacia el uso racional de la energía:
“Todavía existen barreras que obstaculizan la difusión de la eficiencia energética, como la baja priorización de proyectos de eficiencia por parte de las empresas y los consumidores, la falta de conocimiento sobre el potencial y las medidas de eficiencia, la escasez de información y datos, la falta de confianza en la realidad sobre los costos y beneficios de las acciones de eficiencia, modelos de negocios para hacer inversiones en eficiencia y resistencia al cambio”.
Implementación en China
En China, algunas regiones implementaron políticas diferenciadas, punitivas o escalonadas en los precios de la electricidad. Las empresas ávidas de energía que no cumplían con las normas mínimas pagaban precios punitivos por su poder, mientras que los precios escalonados se imponían a los fabricantes de concreto y aluminio, lo que significaba que los costos aumentaban a medida que se utilizaba más energía.
Wei Han le dijo a Diálogo Chino que la presión combinada entre el gobierno central y local significaba que más empresas estaban sujetas a políticas más estrictas. Estos fueron los mayores esfuerzos a nivel mundial, y los objetivos más ambiciosos, asegura.
Bajo este sistema, el gobierno podría decidir cuál es tecnología de ahorro de energía a promover y qué grado de apoyo de subsidio proporcionar. Las empresas interesadas podrían solicitar el subsidio y, mediante aprobación previa, realizar los cambios. El gobierno verificaría la implementación y desembolsaría el subsidio.
A partir de 2013, este método, caracterizado por la intervención del gobierno y altos subsidios, comenzó a cambiar. Ese año, el Comité Central decidió en una conferencia plenaria “acelerar la transformación de las funciones del gobierno”: reducir en la medida de lo posible la microgestión gubernamental y garantizar que los poderes retenidos se ejerzan de manera estandarizada y eficiente.
Con el retroceso del gobierno, los mecanismos del mercado pasarán gradualmente a un primer plano y conducirán las reformas de ahorro de energía industrial en China.
Las limitaciones del ahorro de energía al estilo chino
El gobierno chino ha dado fuertes indicios de su apoyo para el ahorro de energía desde la década de 1980 y Sorge cree que la fortaleza de las políticas públicas es igualmente importante en Brasil. Compara la eficiencia energética con la microgeneración, especialmente en los paneles solares en tejados, que creció rápidamente en Brasil en los últimos años, principalmente en los hogares, pero cada vez más en pequeñas industrias y negocios gracias a la introducción de regulaciones que incentivan la instalación desde el 2012 por parte de la Agencia Nacional de Energía Eléctrica (ANEEL, por sus siglas en inglés).
Pero el nivel de apoyo proporcionado por el gobierno chino también tiene inconvenientes. Algunos advierten que el financiamiento ha apoyado mejoras de ahorro de energía para varias empresas de acero, hormigón y aluminio, pero estos son sectores donde la competencia es feroz y los subsidios del gobierno socavarán el rol de la competencia del mercado.
Estas políticas también pueden ser costosas de implementar, al igual que la supervisión. Por ejemplo, el gobierno exige que las empresas que reciben subsidios se sometan a auditorías de terceros. Sin embargo, durante la implementación, los funcionarios locales y provinciales ya llevan a cabo los chequeos, al igual que las autoridades financieras y de ahorro de energía nivel nacional, y también por parte de la Oficina Nacional de Auditoría. Algunas compañías han reclamado haber sido auditadas o inspeccionadas hasta siete veces.
¿Éxito replicable?
La campaña de ahorro de energía de China ha tomado diferentes rutas para aquellos que promueven la energía renovable y los vehículos eléctricos (o VE), pero los resultados han sido los mismos. La gestión de arriba hacia abajo del gobierno de China, la intervención gubernamental en la economía y la capacidad de pagar altos subsidios han sentado las bases para una serie de transformaciones en la disminución en carbono que han llamado la atención a nivel mundial.
Pero a medida que estos sectores expanden rápidamente las aprobaciones del gobierno y los procesos de inspección, junto con los costosos subsidios, se vuelven difíciles de mantener. En los últimos años el gobierno ya ha recortado varios subsidios y, a medida que mejora la eficiencia energética industrial, las continuas reducciones en el consumo de energía industrial se volverán cada vez más difíciles.
Aunque las ganancias de China pueden volverse cada vez más marginales, otras economías en desarrollo deberían tomar nota, ya que forman parte de un sector de economías en transición que desafía a la industria al elevar los costos de la ineficiencia energética y a esforzarse por optimizar y actualizar, y en muchos casos limpiar, los sectores con un mayor valor agregado.
Las primeras etapas de los programas de eficiencia energética industrial de China pueden haber elegido los frutos al alcance de la mano, pero esto todavía requería un fuerte estímulo y supervisión por parte del gobierno, que luego se convirtió en un factor decisivo en el pensamiento de los consumidores sobre el consumo de energía y el desperdicio. A medida que las políticas evolucionaron para incorporar mecanismos de mercado, también promovieron la idea de que las industrias menos intensivas del sector energético podrían generar nuevos beneficios y oportunidades.
Si Brasil va a dar algunos pasos en las últimas etapas del camino de China, debe crear las condiciones para que las industrias del pasado, las actuales y las próximas asuman el desafío de la eficiencia energética. Al hacerlo, se les brindará un incentivo a cambiar la percepción obsoleta de que la inversión en eficiencia energética no es un precio que valga la pena pagar.
