Este es el séptimo artículo de una serie especial que analizará el rol de China en la promoción del desarrollo pacífico y sostenible en Colombia
Con la llegada de la iniciativa Un Cinturón, Una Ruta (OBOR, por sus siglas en inglés), el incremento de las inversiones chinas en el extranjero ha suscitado una mayor atención. Sólo en América Latina, China tiene inversiones directas por un valor de más de 110 mil millones de dólares, y en países como Brasil, las inversiones de China se posicionan como las realizadas por los Estados Unidos y España.
Sumado a esto, y debido a una débil conciencia ambiental y social, ha habido frecuentes fallas en la forma a través de la cual empresas chinas acuerdan con las comunidades en los países anfitriones. En los últimos años, varios organismos gubernamentales publicaron una serie de directrices sobre el desempeño ambiental y social de las inversiones en el extranjero, pero la imagen internacional de las empresas chinas no ha mejorado.
Zhang Jingjing, abogada ambientalista e investigadora visitante del Institutito de Derecho Ambiental en Washington DC, ha estado estudiando los riesgos ambientales y sociales asociados con las inversiones chinas en el extranjero desde el 2010. Durante el año pasado visitó proyectos respaldados por China en América Latina, África y Asia que han desencadenado conflictos sociales y ambientales con el fin de conocer las razones culturales, políticas y legales de la oposición; cómo la compañía y la comunidad se comunican; y cómo se resuelven estos conflictos.
Diálogo Chino hizo una entrevista con Zhang Jingjing en Beijing. Ella fue franca: el gobierno y los cuerpos legislativos de China en lugar brindar información sobre mejores prácticas, deberían centrar su eje en la supervisión y la rendición de cuentas, estableciendo una línea de fondo clara para el desempeño de las empresas chinas que trabajan en el exterior.
Diálogo Chino (DC): Usted ha estado investigando sobre los riesgos ambientales en torno a las inversiones extranjeras de China. ¿Qué has aprendido de este último año? ¿Cuál fue la visión de los actores locales que conoció, como abogada de intereses públicos de China?
Zhang Jingjing (ZJJ): Las inversiones de China en el extranjero han provocado muchos casos de daños al medio ambiente y derechos infringidos. Mientras tanto, las empresas chinas son muy malas en el manejo de las relaciones comunitarias en el exterior.
En mi investigación en América Latina, África y Asia durante este año, lo que más escuché en las comunidades afectadas y en las ONGs locales es que las empresas chinas no son transparentes y tienen muchas dificultades para comunicarse. Muchos grandes proyectos de extracción e infraestructura son inversiones conjuntas de empresas de varios países diferentes, pero cuando las cosas no funcionan, la opinión pública responsabiliza a China, ya que su imagen ambiental es débil y no saben comunicarse. He escuchado a menudo que estas empresas no abordaban los problemas de la misma manera en que lo hacían las compañías locales. Frecuentemente, le decían a quienes realizaban los reclamos que se dirijan al gobierno, ya que era el gobierno el que los había convocado.
En el norte de Sierra Leona visité una mina de mineral de hierro de China. El socio del Reino Unido había fracasado, y así fue como la empresa china tuvo que comprar su parte, convirtiéndose en el único propietario del proyecto.
Cuando fui allí, acompañada por una ONG local, los niños de la aldea estaban entusiasmados y repetían una palabra una y otra vez. Les pregunté su significado y me dijeron que quería decir “blanca”: era la primera persona china que habían visto en sus vidas, por lo que me consideraban blanca.
Claramente, ningún miembro del personal chino en la mina había visitado jamás este pueblo cercano. Los aldeanos estas montañas nunca antes habían visto a una persona china. Más tarde, cuando nos reunimos con el jefe de distrito me dijo que, durante todo el proceso, desde la prospección hasta el inicio de la minería, sólo se había reunido con dos gerentes locales empleados por la firma china, pero nunca con un gerente chino.
No hay duda de que la minería afectó la vida local: tres pueblos cercanos fueron relocalizados, y el agua potable y de riego de aquellos sitios que no habían sido reubicados ha sido contaminada, además hay contaminación acústica a causa de la minería a cielo abierto. El río cerca del pueblo que visité, ubicado aguas abajo de la mina, tenía un color rojo oxidado; la contaminación era evidente. El jefe de distrito informó sobre la contaminación y los problemas de tierras a la empresa, en nombre de los lugareños, pero la respuesta fue que el proyecto había sido organizado por el gobierno de Sierra Leona y que cualquier problema debía abordarse con el gobierno. Esta evasiva y la falta de comunicación fue una característica principal de esa disputa en particular.
En el 2002, una guerra civil de diez años terminó en Sierra Leona: el país todavía está en un proceso de reconstrucción, y la confirmación de la propiedad de la tierra todavía está en curso. En este caso, los temas vinculados a la tierra fueron resueltos mediante acuerdos verbales: reubicaciones, el origen de adquisición de la tierra, cómo se construyeron los edificios, todo fue de forma verbal. No hay documentación para especificar a quién pertenece la tierra. Hecho que genera un riesgo de conflicto entre la compañía minera y la comunidad.
Debido al brote de Ébola, la mina no ha estado en funcionamiento por mucho tiempo y la contaminación del agua y del suelo todavía no es grave. Pero esta es una mina a cielo abierto, y hay mucha lluvia en los trópicos: los metales pesados de la mina se lavan fácilmente en los ríos y el suelo. Si no se toman las medidas adecuadas para evitarlo, la expectativita es que la contaminación empeore y afecte la vida y la salud de los aldeanos, generando que el conflicto sea muy difícil de evitar.
DC: Colombia se ha convertido en un nuevo destino para la inversión china luego de la firma del acuerdo de paz entre las FARC y el gobierno colombiano. Pero las locaciones mineras en las cuales China está invirtiendo son a menudo remotas y es posible que se encuentren bajo el control de grupos armados. ¿Qué aprendió sobre la reducción del riesgo de conflicto y qué es lo podría aplicarse en este contexto puntual entre inversores y comunidades locales?
ZJJ: No he escuchado ningún buen ejemplo. Las directrices de responsabilidad social corporativa de la Cámara de Comercio de China para Importadores y Exportadores de Minerales, Metales y Productos Químicos podrían utilizarse como punto de referencia, pero puntualmente este es un estándar particularmente alto. Además, este parámetro está dirigido a la industria minera y no funcionaría para el área de infraestructura, por ejemplo. Tal vez podrían tomarse algunos de sus principios e implementarlos. Mucho más práctico sería aplicar la comunicación sobre el derecho ambiental y laboral entre China y Colombia, introduciendo experiencias legislativas y de cumplimiento más avanzadas de China (como la Ley de Protección Ambiental, Capítulo 5, sobre la apertura de información y participación pública) a Colombia, como un canal de referencia dirigido a sus legisladores y órganos administrativos. Esto es algo que China ya está haciendo. Muchas ONGs chinas están (de acuerdo con esa sección de la ley) adquiriendo información ambiental, organizando audiencias y entablando demandas, y las comunidades e individuos chinos están usando este método para proteger sus derechos. Este es un mecanismo mucho más práctico, y algo que las firmas chinas pueden entender.
DC: ¿Tiene alguna recomendación para las empresas chinas que estén considerando invertir en Colombia?
ZJJ: Primero, deben tener un enfoque abierto, para ir y comunicarse con las comunidades y las personas afectadas, y con las ONGs locales. No sólo puedes comunicarte con el gobierno. Tienes que estar abierto. Muchos problemas se pueden resolver mediante la negociación, por ejemplo, ofreciendo un poco más de tierra (o dinero) o ayudando a la comunidad a mejorar sus edificios, construyendo buenos caminos, todos estos métodos son muy efectivos. A veces puede ser tan simple como reducir la contaminación por polvo.
Estudié dos casos en donde surgieron disputas sobre proyectos mineros, en los cuales los reclamos de los aldeanos eran en realidad muy simples: los camiones que transportaban el mineral eran enormes y el camino que la compañía había construido no era muy bueno, por lo que había mucho polvo y ruido cuando pasaban por el pueblo. Esta es una solución muy simple y no es necesario que surja una disputa en la cual la policía se involucre e incluso muchas personas resulten heridas o muertas. Pero en Perú existió un caso en el que un aldeano murió en un enfrentamiento de este tipo.
Si hay voluntad, la empresa puede resolver problemas bajo estas características. Considero que los gerentes chinos deberían darse cuenta de que no sólo es suficiente hablar con el gobierno, sino con los vecinos, los grupos ecologistas e incluso con los sindicatos. No puedes esconderte de los problemas.
DC: El Comité de Finanzas Verdes y varias asociaciones industriales relevantes para las inversiones en el extranjero han publicado recientemente una iniciativa sobre la gestión de estos riesgos ambientales. ¿Cuál es tu opinión sobre este proyecto? ¿Qué piensan las personas que conoces en los círculos de inversión sobre este tipo de documentos?
ZJJ: He visto una versión en inglés y, aunque ha sido redactada por diferentes organismos, los objetivos y efectos son similares a un documento redactado en 2015 sobre responsabilidad social en inversiones mineras de la Cámara de Comercio de China para Importadores y Exportadores de Minerales, Metales y Productos Químicos y la revisión realizada en julios de 2017 sobre sus directrices para la diligencia debida en las cadenas de suministro de minerales. Las intenciones son muy buenas, pero cuando se trata concretamente de su implementación no existe una legislación específica que garantice que realmente suceda.
De hecho, aquello que merece una mayor atención es que las empresas chinas en el exterior, las ONGs ambientales en las naciones anfitrionas, las comunidades y las personas en general malinterpretan la naturaleza de la ley y las políticas chinas sobre las inversiones en el extranjero.
Estas ONGs y comunidades a menudo discuten varios documentos: las Directrices de Préstamos Verdes de la Comisión Reguladora China del 2012; la Guía de Responsabilidad Social de la Asociación de Contratistas Internacionales de China del 2012 dirigida a contratistas chinos; las Directrices de Protección Ambiental del Ministerio de Comercio y del Ministerio de Protección del Medio Ambiente para Asociaciones de Inversiones en el Extranjero del 2013; y los dos documentos mencionados anteriormente de la Cámara de Comercio de China para Importadores y Exportadores de Minerales, Metales y Productos Químicos. Estas son todas las directrices de los órganos administrativos y las asociaciones de la industria que se aplican en lugar de leyes. Actualmente, no existe una ley única que supervise el impacto ambiental y social de las compañías chinas que trabajan en el extranjero, sólo se aplican regulaciones dispersas en torno a regulaciones administrativas y reglas ministeriales.
En mi investigación de este año descubrí que las ONGs y las comunidades de las naciones anfitrionas tienen una comprensión confusa de esto: no ven que estos documentos sean distintos a la ley china.
La Cámara de Comercio de China para Importadores y Exportadores de Minerales, Metales y Productos Químicos elaboró sus Directrices de Responsabilidad Social para la Inversión Minera China en el Extranjero e incluyó los principios de la guía de la ONU sobre derechos humanos para empresas y algunas otras buenas prácticas internacionales, tales como [Organizaciones Internacionales del Trabajo ‘convención 169 sobre] “consentimiento libre, previo e informado”. Estos estándares son muy altos. Si las empresas mineras chinas eligen usar este documento, entonces el conflicto con las comunidades locales se reduciría enormemente, se controlarían los riesgos ambientales, habría menos infracciones a los derechos laborales, y así sucesivamente.
Pero tal como están las cosas, esos elevados estándares son demasiado difíciles de implementar para la mayoría de las empresas chinas. Aunque ha habido grandes avances en la apertura de la información ambiental y la participación pública durante al menos diez años o más, y estos avances se han concretado en la Ley de Protección Ambiental, si se los compara con el Artículo 5 de esa ley sobre apertura de información y la participación pública en referencia a esas directrices, se encontrará diferencias importantes. Ocurre lo mismo si se comparan las pautas y la ley ambiental de las naciones anfitrionas.
Tanto la legislación china como la de la nación anfitriona establecen un estándar mínimo para la compañía. Las pautas representan algo más, una mejor práctica que la empresa puede optar por aplicar. Está señalando el camino, en vez de una solución inmediata, significa una dirección en la cual las empresas chinas deberían moverse.
En teoría, las directrices producidas por las asociaciones de la industria sólo se aplican a aquellas empresas que son miembros de esa asociación. Las empresas matrices de las compañías que invierten en el extranjero son miembros de la Cámara de Comercio de China para Importadores y Exportadores de Minerales, Metales y Productos Químicos, pero las filiales en el extranjero, las empresas conjuntas, las empresas en las que participan o compran directamente y están registradas en la nación anfitriona, no son miembros. Esto significa una limitación de las directrices de la industria producidas por los órganos de membresía.
Cuando algunas ONGs en el extranjero leen estas directrices, las consideran iguales a la ley china, y creen que pueden usarlas para ejercer presión sobre las empresas. Las directrices especifican que no son vinculantes, pero como no han entendido la diferencia entre las directrices y la ley, ya que no entienden cómo funciona el sistema político y legal chino, las comunidades y las personas afectadas por el trabajo de la firma china consideran que este es un documento que la compañía china debe cumplir, y de no hacerlo, deberían responsabilizarse y rendir cuentas.
Algunas ONGs en el extranjero pidieron que se le diera mayor efectividad a estas pautas. Estas pautas son estándares para la responsabilidad social corporativa. Si quieres darle el nivel de efectividad para que se cumplan, dejaría de ser de responsabilidad social para convertirse en responsabilidad legal. La responsabilidad social corporativa es una tarea superior y voluntaria, una vez que una compañía ha hecho el mínimo legal.
DC: Entonces, las iniciativas y directrices en sí mismas no tienen fuerza obligatoria, eso proviene de la legislación. Usted mencionó que las regulaciones de China sobre el impacto ambiental y social de las compañías chinas en el extranjero están dispersas a través de regulaciones administrativas y reglas ministeriales y no hay una ley específica al respecto. ¿Podría explicar a qué tipo de supervisión están sujetas las inversiones de China en el extranjero en la actualidad?
ZJJ: A nivel local las empresas chinas están limitadas por la ley china, en el extranjero por la ley de la nación anfitriona. Además de eso, debes buscar acuerdos bilaterales de inversión.
Existe un cierto grado de supervisión de las inversiones y actividades comerciales en el extranjero, cuando se solicita la aprobación para enviar fondos al extranjero: la empresa debe obtener la aprobación del Ministerio de Comercio antes de poder recurrir a la Administración Estatal de Divisas y poder transferir los fondos. Pero son principalmente las leyes de la nación anfitriona las que controlan los riesgos medioambientales y sociales de los proyectos con los inversores chinos.
Pero cuando se trata de riesgos medioambientales y sociales en el extranjero, el enfoque del gobierno chino es de orientación, en lugar de supervisión. Mencioné anteriormente documentos de política como las Pautas de Protección Ambiental para Alianzas de Inversión en el Extranjero, la mayoría de los artículos usan un lenguaje que utiliza términos tales como “fomentar” e incluso si se usan palabras como “deberá” no existen consecuencias legales por incumplimiento.
¿Puede China, como exportador de capital, evitar la responsabilidad de supervisión? Hay que admitir que, en un mundo globalizado, la actividad de una empresa ya no se limita a las fronteras de un país. Uno de los autores de los Principios Rectores sobre Empresas y Derechos Humanos de la ONU, John Roggy de Harvard Kennedy School, señaló en un artículo escrito este año que bajo la globalización muchas multinacionales, como Apple y Alibaba, tienen más influencia económica que algunos pequeños países. Pero no existe un sistema legal único que rija las acciones ambientales de estos actores. Estas compañías tienen los mejores abogados y contadores, que pueden ayudarlos a capitalizar a su favor las áreas grises de la ley. Los diferentes países adoptan distintos enfoques legales sobre el mismo asunto, y las empresas usan esas brechas para maximizar sus beneficios. No hay diferencia entre las empresas con sede en China o aquellas como BP y Shell en la UE y EE. UU., cuando se trata de obtener beneficios.
Sin embargo, las multinacionales de la UE y los EE. UU. están, en sus propios países, sujetas a un sistema legal más poderoso, y pueden ser demandadas por ciudadanos y ONGs ambientales, por lo que se han visto forzados a desarrollar mecanismos para el manejo de los riesgos ambientales y las relaciones comunitarias. Mientras tanto, las empresas chinas no tienen una buena reputación medioambiental a nivel local y en el exterior son responsables de problemas medioambientales y evitan comunicarse con las comunidades y las ONGs, y fácilmente se convierten en el blanco de la ira del público.
Una gran economía responsable debería ejercer cierto grado de supervisión de la actividad comercial de sus empresas en el extranjero, y China no debería rehuir de eso. Es un estándar muy alto. Necesitamos persuadir a nuestro gobierno para que asuma esa responsabilidad. Es en interés de China, ya que es parte de nuestra imagen como una gran potencia; y es a favor del propio interés de las empresas, ya que reducirá la pérdida de activos a través de los riesgos y conflictos ambientales.
China es signataria del Pacto Internacional de las Naciones Unidas sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y tiene obligaciones en virtud del mismo. En julio, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales dijo a los signatarios que cuando una empresa infringe los derechos económicos, sociales o culturales, las obligaciones de la nación de origen bajo el convenio no deben detenerse en las fronteras nacionales.
China también se ha comprometido con la acción mundial sobre el cambio climático. En Kenia y Mongolia, puede ver la feroz oposición de los pobladores locales y de las ONGs a las centrales eléctricas de carbón, financiadas por China, construidas por China y operadas por China. Las ONGs medioambientales locales ya han emprendido varias acciones legales contra estos proyectos. Si el gobierno chino no ejerce la supervisión sobre estas compañías, sus compromisos con el mundo se verán muy debilitados.
A partir de la reforma y apertura realizada durante siglo pasado, el gobierno ha alentado la inversión extranjera con la iniciativa Un Cinturón Una Ruta que ahora motiva a las empresas chinas a trabajar en todo el mundo a una escala cada vez mayor. Pero si el gobierno no aporta supervisión, China no cumplirá los compromisos que ha contraído como nación soberana con la sociedad internacional.
Sin embargo, el gobierno ha indicado que está dispuesto a ejercer cierto grado de supervisión. La Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma solicitó un informe de opinión pública sobre un borrador de su Método para la Gestión de Inversiones de la Compañía y está elaborando una lista de sectores sensibles que requerirá procesos de aprobación adicionales para proyectos en el extranjero.
DC: Algunos observadores sostienen que los países de América Latina habrían reducido sus estándares ambientales para las empresas chinas, y deberían hacer cumplir mejor sus propias leyes. ¿Cuál es su punto de vista?
ZJJ: No creo que pueda afirmarse que lo hicieron exclusivamente por las compañías chinas, sino para todas las empresas extranjeras. No es difícil ver las causas, quieren más inversión. Pero las empresas chinas hacen lo que suelen hacer en su propio país, lo que obviamente es esforzarse por mantener buenas relaciones con los gobiernos locales, con la esperanza de que cuando surjan conflictos con las comunidades locales, el gobierno proteja sus intereses.
Algunas de las ONGs africanas y latinoamericanas defensoras del medioambiente y los derechos humanos con las que tuve la oportunidad de hablar aseguran que cuando las empresas chinas trabajan en sus países, tarde o temprano el soborno de funcionarios locales conduce a disputas territoriales, medioambientales y laborales. No tenían pruebas para respaldar esto, pero es algo que se escucha mucho.
La corrupción en las multinacionales es un problema común, en particular cuando están trabajando en países en desarrollo donde el estado de derecho es débil. Estados Unidos usó la Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero para controlar la corrupción en compañías vinculadas a los Estados Unidos, para reducir la probabilidad de corrupción en la negociación. China todavía no tiene una ley específica como esa, sólo posee un delito inscripto en la Ley Criminal, Artículo 164: soborno de un funcionario extranjero u oficial de una organización internacional. Hasta el momento no se ha producido ningún procesamiento legal por ese delito.
El desempeño de las empresas chinas en materia de medio ambiente, trabajo y transparencia está determinado principalmente por el grado de supervisión legal de la nación anfitriona. En Canadá, EE. UU., Australia y Sudáfrica, las empresas chinas generalmente cumplen con las leyes, ya que el sistema legal es sólido y los grupos locales de derechos ambientales y medioambientales tienen muchos años de experiencia en emprender acciones legales contra los contaminadores. Y las empresas chinas están felices de trabajar en esos países, ya que hay menos riesgos.
DC: ¿Y tienes alguna recomendación para las ONGs en el extranjero?
ZJJ: Deben aprender un poco más acerca de las características de la acción de la sociedad civil en China. Los países africanos y latinoamericanos son democráticos y tienen elecciones, y ese es el contexto en el cual sus ONGs están acostumbradas a trabajar. Pero China tiene un sistema político completamente diferente, y el movimiento ecologista aquí ha sido tanto de arriba hacia abajo como de abajo hacia arriba, usando el poder del gobierno. Por ejemplo, durante las operaciones medioambientales, muchas ONGs trabajaron junto a las autoridades ambientales. Las ONGs extranjeras que comprenden esto pueden elegir métodos apropiados y socios chinos. Por supuesto, actualmente no hay muchas ONGs ambientales o laborales chinas para elegir. Las ONGs locales de China aún sobreviven a pesar de todo, no hay muchas que cuenten con la visión y la capacidad para analizar las circunstancias por fuera de las fronteras de China.
