En la actualidad se ha conformado un consenso emergente en el cual China se ha convertido en un jugador importante, y tal vez en el principal actor, en el marco de las finanzas globales para el desarrollo. Estudios recientes han inspirado titulares como “China y los EE. UU codo a codo en los gastos de ayuda externa”. En contraste con el aparente desprecio de la administración Trump por el apoyo estadounidense de larga data para la promoción del desarrollo global, dichos titulares parecen ser una prueba más del surgimiento de China como el líder de la gobernanza e influencia económica global.
Sin embargo, esta nueva sabiduría convencional es a menudo engañosa e inútil porque tiende a asumir, en lugar de cuestionar, cómo China y sus socios económicos y diplomáticos en el mundo en desarrollo y más allá entienden y evalúan los resultados reales del “desarrollo” asociados con los crecientes flujos salientes oficiales de las finanzas chinas.
La creciente narrativa que posiciona el liderazgo de China en el desarrollo económico a nivel internacional y en particular, en el área de las finanzas para el desarrollo, se ha visto reforzada por una serie de estudios recientes.
El primero estuvo a cargo de un equipo de investigación llamado AidData, que en octubre pasado publicó un documento de trabajo titulado “China, Asistencia y Crecimiento: evidencia de un nuevo conjunto de datos financieros de desarrollo global” que exhibió cómo el gobierno chino proporciona lo que llaman “finanzas oficiales” a más de 140 países en el período comprendido entre 2000 y 2014 y las cuales ascendieron a más de USD 350. 000 millones.
El segundo se sustenta en una serie de estudios realizados por un equipo de coautores de la Iniciativa de Gobernanza Económica Global (GEGI) de la Universidad de Boston, quienes argumentan que a través de una combinación de bancos estatales de su propiedad (el Banco de Desarrollo de China – CDB y el Banco Exportación – Importación de China) junto a nuevas instituciones financieras multilaterales como el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (AIIB), China “se ha convertido en un líder mundial en finanzas para el desarrollo”.
Ambos estudios tienen como objetivo señalar que durante un período de tiempo relativamente corto, los bancos de políticas chinas han igualado o superado los presupuestos de asistencia para el desarrollo de los Estados Unidos o del financiamiento para el desarrollo proporcionado por instituciones multilaterales como el Banco Mundial.
Pero más allá de los titulares, existen realidades aún más complejas.
Los estudios AidData y GEGI han determinado que la mayor parte de lo que ambas investigaciones denominan “financiación global para el desarrollo” de China no provienen del formato estándar de la OCDE, denominado ayuda oficial al desarrollo (AOD), sino que lo hacen en términos comerciales de préstamos por parte de los dos bancos de políticas de China. En la práctica, esto significa que menos del 25% de lo que a menudo se agrupa bajo el paraguas de la “asistencia para el desarrollo” en China se presenta en forma de subvenciones, créditos a la exportación y préstamos de bajo interés (en condiciones favorables), mientras que la gran mayoría comporta un formato de préstamos comerciales (también conocidos como tasas no concesionarias o cercanas al mercado).
De hecho, dado que el Banco de Exportación Importación de China genera que la mayoría de los préstamos concesionarios se concentren principalmente en África y Asia, esto significa que el CDB se posiciona como la institución crediticia china dominante en el exterior, especializada en préstamos comerciales en una amplia gama de regiones incluyendo América Latina, Central Asia y Rusia.
Además, lo que ambas series de estudios exhiben es que la gran mayoría de los préstamos comerciales de China, pero también un porcentaje considerable de los concesionales, están dirigidos a dos sectores: energía e infraestructura. Esto significa que el “financiamiento para el desarrollo” de China consiste principalmente en préstamos comerciales (e incluso los préstamos concesionales suelen están al servicio del comercio) para acuerdos de infraestructura de energía y transporte, a menudo destinados a países de ingresos medios o altos (por ej. las carteras de préstamos de energía son para Venezuela y Rusia *).
Entonces, ¿por qué esto es un problema? Para estar seguros, ambos equipos de investigadores comenzaron con el loable objetivo de elucidar un contexto que presentarse oscuro en el ámbito del desarrollo y las finanzas chinas proporcionadas por los bancos de políticas chinos. Pero a pesar de que estos estudios destacan, por ejemplo, el predominio de los préstamos comerciales de CDB para acuerdos energéticos casi no existe un seguimiento sobre si tiene sentido, en un nivel más amplio o más específico, observar esos préstamos como una contribución a los resultados de desarrollo por se, sin embargo, se pueden entender.
En cambio, mientras los autores de estas investigaciones se esfuerzan por especificar los matices y la amplia gama de efectos sobre los países que reciben los préstamos de China, la idea de que es parte de la contribución china al “financiamiento global para el desarrollo” en gran medida se toma por sentado.
Una razón por la cual la naturaleza “del desarrollo” de los préstamos provenientes de la política bancaria de China a otros países a menudo se asume o al menos se pasa por alto se justifica en un nombre: el Banco de Desarrollo de China. Como afirma un estudio realizado por el GEGI, “el CDB es quizás la institución de desarrollo más grande del mundo”. Pero ¿qué significa exactamente afirmar que el CDB es una “institución de desarrollo” comparado, por ejemplo, con cualquiera de los otros bancos estatales de China o empresas?
Otra razón para la asociación casi automática de los bancos de políticas de China con las actividades de “desarrollo internacional” está relacionada con el énfasis cada vez mayor que los líderes chinos atribuyen a China como el motor del desarrollo económico, ampliamente concebido. China, a diferencia de los países de la OCDE, no está casada con la idea que equipara el desarrollo con la ayuda. En este marco, ya sea que sus bancos de políticas se dediquen a préstamos comerciales o concesionales, o que sus empresas estatales o privadas estén involucradas en comercio e inversión, los líderes chinos quieren que el mundo y sus propios ciudadanos vean todo el paquete como parte de la contribución de China al desarrollo global.
En última instancia, el comportamiento crediticio extranjero de los bancos de política de China debe situarse en el contexto de una estrategia industrial más amplia por parte de China y de la forma capitalista estatal como estrategia económica: la idea de que los bancos estatales se dediquen a préstamos comerciales no es en absoluto incongruente con el resto de la economía política china.
Pero esto sólo destaca lo importante que es la formulación de suposiciones simplistas y propaganda sobre la naturaleza del desarrollo de las “finanzas del desarrollo global” de China y preguntar si, y cómo, la provisión de financiamiento extranjero del gobierno chino, tanto en sus versiones concesionarias como comerciales, de hecho, contribuye a los resultados de desarrollo tanto dentro como fuera de China.
Para empezar, podría ser fundamental que los analistas y los encargados de formular políticas realicen el ejercicio mental de desasociar el término “desarrollo” de conceptos como “financiamiento global para el desarrollo” de China o incluso del propio nombre del Banco de Desarrollo de China. ¿Qué pasaría si, por ejemplo, simplemente nos preguntáramos cómo la provisión por parte de los bancos de propiedad estatal de China de préstamos comerciales o concesionales tienen un impacto en áreas de problemas específicos, como la sostenibilidad de la deuda, tanto en los países anfitriones como en la propia China? También podríamos plantearnos las mismas preguntas sobre las finanzas en energía o infraestructura de China sin prejuzgar sus aspectos de desarrollo.
De hecho, ambos estudios, el de AidData y GEGI, se dedican exactamente a tal ejercicio cuando, por ejemplo, observan el crecimiento, el impacto ambiental y social en los países que reciben préstamos por parte de los bancos de políticas chinas. Inevitablemente, los resultados destacan efectos complejos, pero especialmente cuando exhiben que los “tipos de financiación oficial menos favorables y los más orientados comercialmente no impulsan el crecimiento económico” en los países anfitriones, o que la naturaleza centrada en la energía del CDB y los préstamos de exportación e importación a menudo exacerban las preocupaciones ambientales y sociales existentes en esos países, siendo una razón más para cuestionar si las finanzas globales proporcionadas por el Estado de China están contribuyendo a resultados de desarrollo específicos y cómo lo hacen.
Las preocupaciones estructurales más amplias sobre la dependencia de los productos básicos vinculadas a los acuerdos de préstamos por productos chinos en regiones como América Latina y África simplemente subrayan la necesidad de cuestionar los resultados de desarrollo vinculados a las finanzas globales oficiales de China.
Ciertamente, el hallazgo de que la mayoría de las finanzas oficiales de China se basan en términos comerciales y no contribuyen al crecimiento económico en los países anfitriones debería ser tan llamativo como cualquier otro punto. Pero por más importantes que sean para los países receptores de la provisión de financiación internacional dirigida por el Estado chino, son igual e incluso más importantes para la propia China. Por ejemplo, ¿en qué medida los préstamos estatales chinos en el extranjero crean nuevos riesgos financieros o exacerban las preocupaciones existentes sobre la sostenibilidad de la deuda interna?
Los funcionarios chinos, así como los líderes del banco y las empresas estatales a menudo argumentan que el apoyo estatal es necesario para acuerdos energéticos con el fin de garantizar la seguridad energética o que el récord chino en la construcción de infraestructura es una prueba definitiva de que se puede, se debe financiar y construir infraestructura en el exterior. Pero ¿en qué medida se justifican tales argumentos versus la simple justificación de buscar acceso preferencial a las finanzas públicas subsidiadas y otras formas de apoyo?
En un país donde el préstamo de cientos de miles de millones de dólares por parte de sus bancos de políticas es inmune al escrutinio y a la crítica pública, a los ciudadanos de China no les queda más remedio que confiar simplemente en que sus líderes están, de hecho, haciendo el buen trabajo de “desarrollo” que dicen hacer.
Por ahora, al menos, el CDB y el Banco de Exportación – Importación continuarán liderando el camino en términos de provisión de financiamiento oficial en el exterior por parte de China. Sin embargo, China ya ha comenzado a diversificar las instituciones y los enfoques que utiliza para proporcionar financiamiento internacional y promover el desarrollo más allá de sus fronteras de manera más amplia. Especialmente, en comparación con sus bancos de políticas unilaterales, hay razones para esperar que nuevas instituciones financieras multilaterales lideradas por China como el Banco AIIB y el Nuevo Banco (o BRICS), así como la participación continua de China en instituciones multilaterales existentes como el Banco Mundial y Naciones Unidas, sean más propicias para abordar preguntas difíciles pero importantes sobre el significado y el contenido del “desarrollo” tanto para China como para los países en desarrollo que hoy son sus socios.
Sin embargo, no importa la forma o el vehículo institucional, todos los recientes y valiosos esfuerzos para iluminar los notoriamente opacos flujos de finanzas oficiales de China demuestran que ni el análisis más riguroso ni la buena política son posibles ante la ausencia de conceptos claros. Cualquier esfuerzo para comprender mejor el creciente papel de China en el financiamiento global para el desarrollo y su impacto sobre los resultados de desarrollo en general, debe afrontar directamente una cuestión tan difícil como crucial sobre lo es y debería ser el significado y contenido del desarrollo en si mismo.
* AidData informó que Rusia, con $ 36,6 mil millones, es el principal receptor de las finanzas comerciales u “otras finanzas oficiales” de China, mientras que Venezuela ocupa el quinto lugar, con $ 10,8 mil millones. Sin embargo, Kevin Gallagher, director de los proyectos de GEGI, ha descubierto en su base de datos de préstamos chinos a América Latina que sólo Venezuela ha recibido más de $ 60 mil millones en carácter préstamos bancarios por parte de la política china desde 2007. Obviamente, esta cifra posicionaría a Venezuela como el principal país receptor de préstamos del gobierno chino.
Ese artículo se publicó originalmente en China-US Focus
