El pasado año resultó ser muy agitado para la estrategia Global de China. Beijing realizó el segundo Foro de la Franja y la Ruta a principios del 2019, como modo de celebración, pero también como un momento de rendición de cuentas. El programa de desarrollo global característico de China afrontó preguntas de algunos países anfitriones sobre su sostenibilidad financiera y de sus méritos ecológicos por parte de la comunidad ambiental internacional.
Se produjo una corrección en la forma de operar con la publicación del Marco de Sostenibilidad de la Deuda y la creación de una coalición verde, que fue presentada en el foro. Pero durante el resto del año, se produjeron grandes controversias a nivel global, desde una planta de energía en Kenia, hasta un acuerdo de intercambio de recursos por infraestructura en Ghana, y un proyecto de dragado de ríos en la Amazonía peruana.
Zhang Jingjing comenzó a ejercer el derecho a fines de la década de 1990, ayudando a las víctimas chinas de la contaminación. Ella es una de las pocas abogadas chinas que analiza los impactos de las inversiones extranjeras por parte de China apoyando a las comunidades afectadas. Con sede en la Facultad de Derecho de la Universidad de Maryland, su incipiente iniciativa legal, el Proyecto Transnacional de Responsabilidad Ambiental, ha participado en una serie de batallas legales que se centran en proyectos en el extranjero relacionados con China.
En uno de esos casos, su informe amicus curiae, entregado por primera vez por un abogado ambientalista chino en un tribunal en Cuenca, Ecuador, contribuyó al dictamen de una orden judicial histórica para suspender las actividades mineras en una mina de oro operada por la compañía minera china Junefield.
Conversé con Zhang Jingjing sobre qué es lo que puede suceder el año próximo, el panorama legal evolutivo que circunda los casos de inversión de alto perfil de China en el exterior y el nuevo interés de la Corte Suprema china en casos relacionados con la Iniciativa de la Franja y la Ruta.
Tianjie Ma [MT]: Actualmente, Sinohydro se encuentra en el centro de un importante proyecto de infraestructura en Perú. El proyecto Amazon Waterway tiene como objetivo dragar el río Amazonas para facilitar el transporte y el comercio, pero se ha encontrado con una fuerte oposición por parte de los grupos indígenas a causa de su impacto potencial en la pesca y en la cultura local. ¿Cómo se maneja este caso en Perú?
Zhang Jingjing [ZJJ]: La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) del proyecto está siendo desafiada desde múltiples ángulos por grupos indígenas, una situación que probablemente afectará el cronograma de este importante programa de infraestructura que Perú y Brasil han planeado durante más de dos décadas. Aunque los informes establecen que la aprobación de la EIA es inminente (para abril de este año), he aprendido que la sociedad civil local seguirá desafiándola. Las demandas podrían estar en camino.
Se acerca un maremoto de “litigios climáticos”
Son pocos los países latinoamericanos, incluido Perú, los que han consagrado los derechos indígenas en sus constituciones, particularmente sobre el derecho a ser informado y consultado antes de que proyectos como el de estas características puedan continuar. Por lo tanto, no es sorprendente que los grupos locales estén ahora desafiando a la EIA ante la falta de una consulta previa con los pueblos indígenas y así, hayan enviado el caso a la Corte Suprema en Lima.
Ninguna de las acciones legales está dirigida directamente a la empresa china. Más bien, su objetivo es revertir las aprobaciones administrativas y las decisiones tomadas por las autoridades del país anfitrión. Si esos desafíos tienen éxito, invariablemente retrasarán el progreso del proyecto y les generarán pérdidas a los desarrolladores. Esta es una perspectiva que los inversores chinos en la región deberían tener en cuenta.
MT: El año pasado, un proyecto de minería de bauxita propiedad de Sinohydro en Ghana ha concentrado gran atención internacional. A cambio de la infraestructura respaldada por China, Ghana planea abrir el precioso bosque de Atewa para la extracción de bauxita, utilizando los minerales como reembolso de un acuerdo por USD $ 2 mil millones. ¿Cuál es la perspectiva para este proyecto en el 2020?
ZJJ: Es casi una certeza que este proyecto afrontará una feroz oposición por su impacto ambiental y social. La sociedad ghanesa todavía está muy traumatizada por los estragos causados por los mineros de oro chinos (galamsey). Todavía se puede ver el paisaje marcado por las actividades ilegales. A pesar de que los mineros chinos a nivel individual no formaban parte de ninguna estrategia nacional, crearon una impresión en Ghana sobre la inversión china y definitivamente eclipsarían el acuerdo de intercambio masivo de recursos e infraestructura.
Las capacidades de gobernanza de Ghana son relativamente avanzadas, y el país tiene una sociedad civil activa, que incluye una gran cantidad de abogados ambientales. En este contexto, ya se están movilizando para desafiar el acuerdo a través de medios legales.
MT: En los últimos dos años usted ha estado profundamente involucrada en un caso en Guinea, África Occidental, donde un consorcio de compañías de Singapur y China que lideran una de las operaciones de minería de bauxita más grandes del mundo está afectando el sustento y el medio ambiente de las comunidades locales. ¿Podría compartir los últimos desarrollos?
ZJJ: Las empresas chinas han estado muy activas en el sector minero de bauxita de Guinea. SMB, el consorcio constituido por Winning Shipping de Singapur y dos compañías chinas [Shandong Weiqiao Group y Yantai Port Group], ingresó a Guinea en el 2015 después de que su cadena de suministro de bauxita se detuvo a causa de una prohibición de exportación de Indonesia del 2014, debido a la fuerte contaminación causada por esta operación de negocios.
Desde que comenzó la operación, las actividades de las pequeñas y medianas empresas se han visto involucradas en controversias sobre el impacto en el medio ambiente y los medios de vida en las comunidades locales. Las rutas mineras, llenas de vehículos pesados que transportan minerales de bauxita rojiza, crean grandes cantidades de contaminación por polvo. La minería a cielo abierto interrumpe la hidrología local, disminuyendo los preciosos recursos de agua potable para las aldeas y contaminando el agua de pozo y también la de los pozos de los cuales dependen los aldeanos. Las áreas mineras nunca fueron, o estuvieron pobremente, rehabilitadas a partir tierra vegetal y vegetación recuperadas. Todavía estos problemas apenas se han resuelto. SMB, presionada ante un importante disturbio anti-minería en el 2017, aún está actualizando una Evaluación de Impacto Ambiental y Social (ESIA) de sus sitios mineros existentes. A pesar de esta situación actual, las grandes inversiones chinas están llegando al sector, con Chinalco y Henan International Mining haciendo la fila para poder entrar a escena.
MT: ¿Existen esfuerzos para que las pequeñas y medianas empresas sean responsables de sus prácticas en Guinea?
ZJJ: Las comunidades locales y los grupos de la sociedad civil han presentado reclamos al consorcio sobre la contaminación. Desafortunadamente, estos reclamos ahora se han internalizado como una especie de rutina para las empresas. Cuando se presenten quejas, SMB prepara pequeñas compensaciones para distribuir. También ha iniciado proyectos de Responsabilidad Social Corporativa (RSC) que brindan apoyo de subsistencia a pequeña escala para las comunidades locales afectadas. Pero estas iniciativas no pueden sustituir las obligaciones legales para minimizar y mitigar los impactos negativos.
Guinea adoptó un Código de Minería relativamente moderno en el 2011, incorporando algunas de las buenas prácticas de los regímenes regulatorios asumidos por otros países africanos. Proporciona una protección relativamente fuerte a las comunidades afectadas, pero está mal implementada. El país también cuenta con una Ley de Medio Ambiente básica. Sin embargo, las ONG y comunidades guineanas nunca han iniciado ningún desafío legal a las ESIA corporativas, ni han tenido experiencia en llevar a la corte demandas judiciales ambientales. Con la afluencia masiva de la inversión china en la extracción de bauxita y hierro, se ponen a prueba las capacidades de gobernanza de Guinea y la capacidad de su sociedad civil para salvaguardar los intereses de la comunidad.
MT: Has estado siguiendo algunos otros casos en el 2019, incluidos los desafíos legales a proyectos de energía de carbón en todo el mundo. ¿Qué señales has recogido de ellos?
ZJJ: Se acerca un maremoto de “litigios climáticos”. El caso de la central eléctrica de Lamu en Kenia, en el que las empresas chinas están profundamente involucradas, es un ejemplo sobresaliente de cómo una combinación de una sociedad civil animada y un poder judicial independiente puede convertirse en un obstáculo formidable para proyectos ambientalmente cuestionables.
A nivel mundial, dado que el cambio climático se está convirtiendo en una preocupación cada vez más urgente, los litigios climáticos serán utilizados con mayor frecuencia por las comunidades y activistas para desafiar no solo el poder del carbón sino también las políticas gubernamentales que permiten tales proyectos. El año pasado, los agricultores y pescadores indios llevaron al Grupo de Finanzas Internacionales (CFI) a los tribunales de los Estados Unidos para financiar una planta de energía de carbón en Gujarat. La central eléctrica de carbón Tuzla 7, financiada por China en Bosnia-Herzegovina, también está empantanada ante los desafíos legales.
Hace solo unas semanas, la Corte Suprema holandesa emitió un fallo histórico que ordenaba al gobierno reducir las emisiones de gases de efecto invernadero un 25% por debajo de los niveles de 1990 para fines de 2020, después de que la ONG Urgenda demandó al gobierno holandés. Esos desarrollos en todo el mundo presagian los caminos legales irregulares que habrá por delante si China continúa financiando y construyendo plantas de energía de carbón en el extranjero.
MT: Hasta ahora, todas esas batallas legales se han librado en los países anfitriones. ¿Pero la gente a menudo se pregunta si el propio sistema legal chino puede hacer que la inversión china rinda cuentas en el extranjero?
ZJJ: En casos transfronterizos, es un principio comúnmente aceptado otorgar la jurisdicción a los países anfitriones sobre las demandas por impactos ambientales y sociales. Esto se debe a que su poder judicial puede determinar más fácilmente los hechos relacionados con daños e infracciones en su territorio natal.
China necesita instalar leyes y regulaciones de inversión extranjera de mayor nivel
Esto no significa que el régimen regulador de China no tenga un papel para desempeñar al inyectar responsabilidad en sus inversiones en el extranjero. De hecho, se han promulgado una serie de elementos de política para dirigir la inversión saliente hacia un camino más sostenible. La Guía de 2017 sobre la promoción de la Franja y la Ruta de desarrollo Verde, publicada de manera conjunta por cuatro ministerios, insta a las empresas chinas a cumplir con las leyes del país anfitrión, los tratados globales y los altos estándares internacionales. Pero tales elementos de política a menudo son meras declaraciones aspiracionales sin fuerza vinculante. Las escasas reglas vinculantes, como las Medidas de la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma (NDRC, por sus siglas en inglés) sobre la inversión extranjera, son reglas departamentales de bajo nivel y con fuerza limitada. Por lo tanto, China necesita instaurar leyes y regulaciones de inversión extranjera de mayor nivel para introducir la rendición de cuentas a sus empresas a nivel mundial.
Algo que es realmente alentador es que, a fines del 2019, el Tribunal Popular Supremo de China emitió una opinión innovadora sobre cómo el sistema judicial debería apoyar la Iniciativa de la Franja y la Ruta, afirmando que China debería “contribuir de manera proactiva con sus recursos judiciales a la gobernanza ambiental global”. Más específicamente, hace una convocatoria al poder judicial chino para fortalecer los litigios de interés público ambiental y los litigios de responsabilidad civil para “detener la violación ambiental” y “hacer cumplir la responsabilidad por daños y perjuicios”.
Si estas palabras tienen un significado genuino, en efecto esta opinión abre las puertas de los tribunales chinos a litigios de interés público ambiental y casos de agravio por aquellos daños que ocurren fuera de las fronteras de China, particularmente a lo largo de la Franja y la Ruta. Las comunidades afectadas por las inversiones chinas en países con una gobernanza ambiental subdesarrollada ahora tienen acceso a los recursos judiciales de China y su experiencia en el tratamiento de las disputas ambientales internas. Este es sin duda el mejor regalo de año nuevo que he recibido como abogada ambientalista china y una oferta que estoy ansiosa de llevar adelante durante el próximo año.
Una versión de este artículo fue publicada originalmente de forma conjunta por China Dialogue y Panda Paw Dragon Claw
