En la década de 2010, China se convirtió en un importante inversionista en los ferrocarriles de Brasil, financiando proyectos de infraestructura de miles de millones de dólares para facilitar la exportación de productos agrícolas y minerales. Si bien estas iniciativas sirven a importantes intereses económicos, también generan impactos sociales y ambientales negativos en biomas amenazados como la Amazonia y el Cerrado.
A lo largo de los años, para hacer frente a algunos de estos retos, los actores chinos han aprendido a operar en el complejo entorno empresarial de Brasil, adaptándose a los marcos legales, políticos y medioambientales del país. Por otro lado, los actores brasileños también han aprendido importantes lecciones sobre cómo aprovechar mejor los grandes recursos que aportan las empresas chinas.
US$66 mil millones
La inversión China en Brasil 2010-2020
Según el informe del Consejo Empresarial China-Brasil, las empresas chinas ya han invertido unos 66.000 millones de dólares en Brasil. La mayor parte de este total correspondió al sector de la energía eléctrica (48%) y al del petróleo y el gas (28%). Las obras de infraestructura, como el ferrocarril, representan el 5% del total. Sin embargo, incluso este pequeño porcentaje contribuye a cubrir el enorme déficit de infraestructuras de Brasil. Desde la crisis del modelo de desarrollo nacional en los años 80, el país sólo ha invertido el 0,15% del PIB en su red ferroviaria, una red de apenas 30.000 km por la que sólo pasa el 15% de las mercancías del país. En cambio, China tiene unos 146.000 km de vías, que transportan casi la mitad de su carga.
Estas limitaciones plantean una serie de retos para los sectores de la agroindustria y la minería, que exigen más vías férreas, también para abaratar el flujo de su producción en las regiones del Norte y el Centro-Oeste hacia los puertos del Nordeste y la cuenca del Amazonas, desde donde se puede exportar a China -el mayor importador de productos básicos brasileños- o a otros mercados internacionales. Las empresas chinas de construcción de ferrocarriles, como la China Communication Construction Company (CCCC) y la China Railways Construction Corporation, han mostrado interés en financiar estos proyectos.
China aprende las reglas del juego
Inicialmente, estas empresas propusieron al gobierno brasileño la creación de empresas estatales binacionales que se encargarían de realizar las obras. Sin embargo, este modelo fue resistido por las autoridades brasileñas. Desde las privatizaciones y las reformas liberales de los años 90, los diferentes gobiernos brasileños han priorizado la ejecución de proyectos de infraestructuras a través de concesiones públicas, definidas mediante subastas. El formato competitivo permite al Estado analizar varias propuestas y elegir la más ventajosa, sin depender de un único socio o inversionista. En su diseño más reciente, este tipo de licitación está organizada por el Programa de Alianzas de Inversión (PPI), creado por el gobierno brasileño para facilitar los contratos entre el Estado y el sector privado.
Las empresas chinas se han adaptado y han aprendido las reglas del juego, volviéndose extremadamente competitivas en estas subastas. Para ello, empezaron a contratar, por ejemplo, a bufetes de abogados y consultores brasileños para entender mejor el marco normativo. La CCCC, en concreto, compró al contratista Concremat, que tiene una larga experiencia en licitaciones públicas, y así empezó a coordinar un equipo con conocimientos especializados en la materia.
Ferrogrão y otros proyectos de infraestructura
El PPI ha subastado o iniciado el proceso de concesión de varios ferrocarriles en los últimos años. Como ejemplo, está el ferrocarril de Pará, que será construido por la CCCC para conectar la ciudad de Marabá con el puerto de Barcarena, creando un corredor para la exportación del mineral de hierro extraído del complejo de Carajás, la mayor mina de hierro del mundo con más de cinco décadas de actividad. También hay expectativas en relación con el Ferrocarril de Integración Oeste-Este, que conectará el cinturón de producción agrícola del Cerrado con los puertos de Bahía.
Convenio 169 de la OIT
Brasil ha suscrito el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, que garantiza a los pueblos indígenas afectados por proyectos de infraestructura el derecho al consentimiento libre, previo e informado. La convención fue ratificada en 2002 y entró en vigor al año siguiente.
El proyecto más ambicioso es el de Ferrogrão, que aún no ha sido subastado. Con casi 1.000 kilómetros de longitud, el ferrocarril conectará las zonas de producción agrícola de Mato Grosso con los puertos fluviales del río Tapajós, en Pará. Su trazado discurrirá en paralelo a la autopista BR-163, y la iniciativa es defendida por las empresas agroalimentarias como un hito para la exportación de productos básicos como la soja y la carne.
Sin embargo, el Ferrogrão es un proyecto que provoca fuertes impactos socioambientales. El ferrocarril, que atravesaría el Cerrado y el Amazonas, atravesaría tierras indígenas y zonas de preservación medioambiental. Las comunidades locales, los partidos políticos, los movimientos sociales y el Ministerio Público Federal cuestionan ante los tribunales varios de sus aspectos, incluido el posible desplazamiento forzoso de las comunidades tradicionales. En algunas ocasiones, la agencia ha salido victoriosa, asegurando la suspensión temporal de las obras. También hay críticas del sector privado sobre los costes estimados del ferrocarril, que pueden ser significativamente más altos que los estimados por el gobierno brasileño.
Lecciones para China y Brasil
Para los chinos, las inversiones en los ferrocarriles amazónicos han ofrecido lecciones sobre la necesidad de adaptarse al marco normativo, al sistema político brasileño y a la cultura empresarial local.
Para los brasileños, las lecciones se refieren a la importancia de las leyes, las agencias reguladoras y los organismos de inspección para definir y controlar las normas y los riesgos relacionados con los grandes proyectos de infraestructuras. Existen importantes lagunas en su regulación, como la ausencia de mecanismos claros para el cumplimiento del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, que garantiza el derecho a la consulta libre, previa e informada a los pueblos indígenas afectados por este tipo de obras.
Otro aprendizaje importante se refiere al dinamismo de la sociedad civil brasileña que, incluso en entornos políticos muy hostiles a la agenda ambiental, ha sido capaz de actuar, presionar y buscar el apoyo de los organismos públicos de control y fiscalización. A medida que las empresas chinas se involucren en proyectos con altos riesgos socioambientales, como el Ferrogrão, aumentará la presión para un mayor diálogo con los actores brasileños responsables de la protección del medio ambiente, a nivel estatal y no gubernamental.
Las lecciones extraídas del caso concreto del Ferrogrão no son exclusivas de las inversiones en ferrocarriles y pueden aplicarse también a otros grandes proyectos de infraestructuras, como los de los sectores de la energía eléctrica, el petróleo y el gas.
Representan una importante experiencia de aprendizaje en el contexto de la creciente importancia de China como inversionista en Brasil y de la mayor presión en el país y en el mundo para que el sector privado adopte prácticas ambientales, climáticas, sociales y de gobernanza más sostenibles.
Este artículo resume el estudio What Railway Deals Taught Brazilians and Chinese in the Amazon, realizado en el marco del proyecto China Local/Global de la Fundación Carnegie para la Paz Internacional.
