En abril de 2019, los representantes comerciales panameños se reunieron con sus homólogos chinos en Beijing para lo que se anunció como la quinta y última ronda de negociaciones hacia un tratado de libre comercio (TLC) entre ambos países. Tras un romance diplomático -que comenzó cuando el expresidente Juan Carlos Varela cortó los lazos con Taipéi en favor de Beijing en 2017, y culminó con la visita de Xi Jinping a Panamá un año después- el acuerdo comercial se consideró un hito importante para la cambiante política económica y exterior de Panamá.
Tres meses después, el acuerdo parecía estar muerto. Un nuevo presidente, Laurentino “Nito” Cortizo, interrumpió las conversaciones y dijo que su gobierno revisaría el contenido de las negociaciones, “con detalle y precaución”. Sin embargo, durante su estancia en Los Ángeles para la Cumbre de las Américas de este año, Cortizo declaró a los medios de comunicación que se iban a reanudar las conversaciones sobre el TLC con China.
“Vamos a reiniciar esta negociación con China”, dijo a France 24. “Este proceso tiene que reorientarse más hacia el sector agrícola desde el punto de vista de Panamá… Aunque somos un país pequeño hemos podido negociar [de tú a tú] con grandes potencias como Estados Unidos, y haremos lo mismo con China”.
¿Qué provocó el repentino cambio de opinión de Cortizo? Expertos y analistas locales creen que la decisión estuvo motivada por la frustración ante la inflexible política comercial del propio Estados Unidos. Tras ganar las elecciones presidenciales en julio de 2019, Cortizo volvió a alinear su política exterior hacia EEUU, un aliado tradicional. Los planes de inversión chinos, incluido un ferrocarril de alta velocidad de 4.000 millones de dólares, se congelaron y las empresas chinas perdieron las licitaciones de infraestructuras clave. En noviembre de 2021, la Autoridad del Canal de Panamá firmó un contrato con el Cuerpo de Ingenieros del Ejército de EE.UU. para servicios de consultoría y asesoramiento en un futuro proyecto de infraestructura de 2.000 millones de dólares para garantizar el suministro adecuado de agua al canal.
Aunque somos un país pequeño hemos podido negociar con grandes potencias como Estados Unidos, y haremos lo mismo con China
Pero los límites de la buena voluntad de Washington quedaron claros en marzo de este año, cuando el encargado de negocios de la embajada estadounidense en Panamá (el puesto de embajador está vacante desde 2018) dijo que no atendería las demandas de la nación para revisar su TLC con Estados Unidos.
El Acuerdo de Promoción Comercial entre Panamá y Estados Unidos, un TLC que entró en vigor en 2012, permitía al país centroamericano mantener los aranceles a la importación de una serie de productos agrícolas como el arroz, los lácteos, el pollo y la carne vacuna para proteger a los productores locales de las importaciones estadounidenses más baratas. Según el acuerdo original, esos aranceles deben eliminarse gradualmente a partir de este año, pero los productores locales no han conseguido mejorar su competitividad. Por ello, los funcionarios panameños han hecho repetidos llamamientos a lo largo del último año para que se revisen los términos del acuerdo.
En la misma entrevista con France 24, Cortizo dijo que el TLC era “extremadamente favorable” para EEUU. El momento del anuncio de la reanudación de las conversaciones con China es probablemente una medida para presionar a EE.UU. para que se comprometa con los aranceles, según Euclides Tapia, profesor de relaciones internacionales de la Universidad de Panamá.
“Mientras el gobierno panameño hace una demanda absurda a EEUU, paralelamente anuncian, como forma de presión, la reactivación de las negociaciones comerciales con China”, dijo. “No creo que sea una coincidencia.”
Límites de la táctica de negociación de Panamá con EE.UU.
Es poco probable que la táctica de Cortizo tenga éxito. Dada la formidable industria agroexportadora de EE.UU. y la vulnerabilidad de los pequeños agricultores latinoamericanos, los aranceles agrícolas han sido el tema más sensible desde el punto de vista político en los acuerdos comerciales de EE.UU. en la región y fuera de ella. Una renegociación de los términos sentaría un precedente y probablemente conduciría a peticiones similares por parte de los otros 19 socios de libre comercio de EE.UU.
“No creo que el gobierno de Cortizo esté leyendo eficazmente las hojas de té”, dice Eric Farnsworth, vicepresidente del Consejo de las Américas, un think tank con sede en Estados Unidos. “No creo que nadie en Washington tenga interés en reabrir el TLC con Panamá. Hacerlo significaría que Perú y Colombia se alinearan para lo mismo, y luego Marruecos y Jordania”.
El recientemente elegido presidente de izquierda de Colombia, Gustavo Petro, ha declarado con frecuencia que buscaría revisar el actual acuerdo comercial del país con Estados Unidos. Entre su firma en 2012 y 2019, el valor de las exportaciones avícolas estadounidenses a Colombia aumentó de 27 millones de dólares a casi 102 millones, mientras que las exportaciones de maíz pasaron de unos 86 millones de dólares a 685 millones, según datos del Departamento de Agricultura de EE.UU. Los campesinos colombianos, sin embargo, se sienten igualmente incapaces de competir, siendo el TLC un punto de contención y objetivo de múltiples protestas en la última década, incluyendo la de 2021, la de 2019, y un paro agrario nacional en agosto de 2013.
Panamá vivió protestas similares en julio de 2022, esta vez motivadas por el aumento del costo de vida y la corrupción generalizada. Con un índice de aprobación que ronda el 21%, Cortizo, de origen ganadero, no puede permitirse perder el apoyo de los agricultores. Pero el uso aparentemente equivocado de la política comercial para obtener concesiones muestra los límites hasta los que los países latinoamericanos más pequeños pueden enfrentar a EE.UU. y China.
El cortejo de Varela a China provocó una importante reacción diplomática. “Desde la perspectiva de EE.UU., Varela fue demasiado lejos, demasiado rápido”, dijo Farnsworth. “Recibió mucha atención negativa, mucho rechazo en Washington”.
En 2018, durante el gobierno de Varela, se informó que ex diplomáticos estadounidenses admitieron haber presionado al gobierno panameño para que no permitiera la construcción de una embajada china en la entrada del Canal de Panamá. Pero no está claro qué otros incentivos o presiones ejerció el gobierno estadounidense sobre Cortizo para convencerlo de enfriar la relación con China.
Estados Unidos ha tratado de oponerse a las inversiones y la participación de China en otros lugares de la región. En Chile, por ejemplo, se supo que diplomáticos estadounidenses habían amenazado con eliminar el programa de exención de visado del país si permitían que la empresa de telecomunicaciones china Huawei construyera un proyecto de cable transpacífico.
No creo que nadie en Washington tenga interés en reabrir el TLC con Panamá. Hacerlo significaría que Perú y Colombia se alinearan para lo mismo
Queda por ver durante cuánto tiempo será suficiente esta presión desde la perspectiva de Estados Unidos. En los últimos años, China se ha convertido en el mayor socio comercial de Brasil, Chile, Perú y Uruguay, y este último ha ignorado recientemente las protestas de sus socios del Mercosur para iniciar conversaciones sobre un TLC con China. Un acuerdo comercial chino en Panamá, uno de los aliados más firmes de Estados Unidos en la región y un nodo geopolíticamente estratégico gracias a su Canal, sería un hito simbólico.
También pondría de manifiesto la falta de una agenda comercial clara de Estados Unidos en el hemisferio, según Farnsworth. En su opinión, Panamá debería, por el contrario, tratar de incorporarse al Acuerdo Estados Unidos-México-Canadá (USMCA).
“Panamá sería un socio estupendo, y su economía basada en los servicios podría beneficiarse realmente”, dijo. “Creo que están disparando al objetivo equivocado. En lugar de mirar al pasado, miremos al futuro. Busquemos la manera de vincular a Panamá de forma más significativa a la economía norteamericana”.
El Ministerio de Comercio de Panamá y la Embajada de Estados Unidos en Panamá no respondieron a las solicitudes de comentarios.
