Durante la mayor parte de la última década, los periodistas especializados en medioambiente han advertido que los países sudamericanos estaban reduciendo innecesariamente las protecciones sociales y medioambientales a raíz del “boom chino” de 2002 a 2011. En ese período, las inversiones chinas en materias primas llegaron a los países de la cuenca amazónica (Brasil, Bolivia, Ecuador y Perú) por el valor de 25.000 millones de dólares, mientras que las exportaciones anuales de materias primas de esos países a China aumentaron en unos 18.000 millones de dólares. La sugerencia, por lo que ha trascendido, fue que los gobiernos suavicen las protecciones con la esperanza de prolongar el auge y acelerar futuros proyectos.
¿Qué fue el boom chino?
Fue un período de crecimiento de las inversiones chinas en materias primas en Sudamérica entre 2002 y 2011. Durante esos años, las inversiones chinas en los países de la cuenca amazónica (Brasil, Bolivia, Ecuador y Perú) ascendieron a 25.000 millones de dólares, mientras que sus exportaciones anuales de materias primas a China aumentaron en unos 18.000 millones de dólares.
Un nuevo documento de trabajo del Centro de Políticas de Desarrollo Global de la Universidad de Boston y del Centro de Políticas de los BRICS de la Pontificia Universidad Católica de Río de Janeiro da credibilidad a estas afirmaciones. Sus conclusiones muestran que sí se produjeron retrocesos, pero que no estimularon la inversión ni aceleraron los proyectos. Este tipo de reformas “flexibilizadoras” fueron relativamente raras durante el boom, pero se volvieron comunes en los años posteriores al pico de los precios en 2011.
El “boom chino” de la producción y las exportaciones de materias primas en Sudamérica se vio impulsado por el aumento de la inversión y la demanda de China. En particular, Brasil, Ecuador, Perú y Bolivia vieron una ola de inversiones chinas en la cuenca del Amazonas, con expansiones en la producción de hidrocarburos, minería y agricultura. Estas inversiones se produjeron tanto en forma de propiedad china directa como en proyectos de infraestructura apoyados por los dos principales bancos políticos de China, el Banco de Desarrollo de China y el Banco de Exportación e Importación de China.
Durante estos años, los gobiernos regionales respondieron promulgando fuertes normas sociales y medioambientales para garantizar que las comunidades que rodeaban las inversiones se beneficiaran de ellas, o al menos no se vieran perjudicadas. En los años 1998-2011, en estos cuatro países de la cuenca del Amazonas, el Centro de Políticas del BRICS observó 68 casos de fortalecimiento de la protección de los pueblos indígenas y las comunidades tradicionales, los bosques y las áreas protegidas, y los procedimientos de concesión de licencias ambientales. Por el contrario, el centro solo encontró 15 reformas que relajaban las protecciones existentes.
El boom de las materias primas alcanzó su punto máximo y terminó a principios de la década de 2010, cuando los precios de las materias primas invirtieron rápidamente su curso. A raíz de ello, los gobiernos regionales comenzaron a relajar (o “flexibilizar”) sus protecciones. Este retroceso parece haber estado motivado en parte por la esperanza de prolongar el auge de China o de acelerar los proyectos que ya estaban en marcha; este impulso es notable en los nombres de reformas como la Ley 30230 de 2014 de Perú (“Ley … para la Promoción y Dinamización de la Inversión en el País”) y el Decreto Ejecutivo 151 de 2021 de Ecuador (“Plan de Acción del Sector Minero”).
Sin embargo, el boom chino en la cuenca amazónica no tuvo continuidad. En promedio, las inversiones chinas disminuyeron, tanto en tamaño como en número. El tiempo transcurrido entre el anuncio inicial de los proyectos y su eventual puesta en marcha o fecha de compra también se alargó, con la excepción de dos grandes proyectos en 2014: La mina Las Bambas de China Minmetals y la ampliación de la producción de petróleo de China National Petroleum Corporation (CNPC), ambos en Perú. Otros cuatro proyectos no han llegado a ponerse en marcha, en parte debido a la preocupación de la sociedad civil por el hecho de que la normativa recién flexibilizada no había gestionado los riesgos ambientales y sociales de estos proyectos, entre ellos la represa hidroeléctrica de Rositas en Bolivia y la Hidrovía Amazónica en Perú.
Una tendencia a la baja similar se produjo con los riesgos e impactos ambientales y sociales de los proyectos chinos que siguieron adelante en la cuenca del Amazonas. Nuestra investigación descubrió que, a medida que los gobiernos reforzaban sus protecciones durante el auge de las materias primas, los riesgos medios disminuían entre las inversiones chinas. Sin embargo, los tipos de proyectos de alto riesgo característicos de los primeros años del boom no repuntaron, más allá de unos pocos como la producción de petróleo de CNPC en Perú.
Los países anfitriones pueden confiar en que las normas sociales y medioambientales no son un impedimento para la inversión china, sino que son una base necesaria para ella
¿Por qué los inversores chinos no se han dejado llevar por la relajación de las normas en los países de la cuenca amazónica? Algunos inversores chinos -especialmente las empresas estatales y los bancos políticos- pueden tener motivaciones e incentivos diferentes a los de los inversores privados occidentales. Además de los beneficios, estos inversores pueden estar motivados a menudo por los objetivos de la política nacional china, entre los que se incluyen el aprovechamiento de las reservas extranjeras de China, el empleo del exceso de capacidad nacional en el extranjero y la búsqueda de productos básicos que alimenten la estrategia de desarrollo de China. Para los países anfitriones, hacer que la inversión sea menos costosa mediante la eliminación de las regulaciones no superará la disminución de las reservas de divisas en China o los cambios en la estrategia de crecimiento de China que requieren menos importaciones de productos básicos.
Estos factores significan que los países de la cuenca del Amazonas -y, en términos más generales, los países anfitriones de la Iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI)- pueden establecer las normas medioambientales y sociales que exigen sus ciudadanos sin salir perdiendo en los futuros “boom de China”.
De hecho, el enfoque de los “sistemas nacionales” de China para supervisar el comportamiento medioambiental de sus inversiones en el extranjero depende de la existencia de estas normas en los países anfitriones y de su voluntad de hacerlas cumplir.
Recientemente, China ha dado pasos para mejorar su propia supervisión de las inversiones extranjeras, incluyendo nuevas orientaciones que fomentan un enfoque de “ciclo de vida completo” de la gestión de riesgos, desde el diseño del proyecto hasta su ejecución, e incluso nuevos consejos para que los bancos chinos instituyan mecanismos de reclamación para los casos en que esa gestión de riesgos falle. Aunque estas nuevas medidas son alentadoras, pasarán varios años antes de que se traduzcan en cambios tangibles para los países que reciben inversiones chinas.
Mientras tanto, los países anfitriones pueden confiar en que las normas sociales y medioambientales no son un impedimento para la inversión china, sino que son una base necesaria para ella.
Los países amazónicos -y los países anfitriones de la BRI en todo el mundo- harían bien en desarrollar y proteger las normas sociales y medioambientales para que se ajusten a las necesidades nacionales y a las demandas de los ciudadanos, sin preocuparse de que puedan ahuyentar a los inversores chinos.
