Después de años de desmanejo económico y luchas políticas, Venezuela se encuentra en medio de una crisis política, económica y humanitaria, y en parte esto se debe a una relación insostenible con China, en su rol de país deudor de préstamos por petróleo con dicho país. Sin embargo y a pesar de esto, el gobierno chino no ha dicho demasiado sobre la terrible situación en Venezuela, mientras que fueron pocos los actores externos – incluyendo países latinoamericanos cercanos – los que llamaron la atención sobre el papel de China ante este dilema.
Esta omisión es a la vez desconcertante y equivocada, dada la asociación económica y diplomática de alto perfil de China con Venezuela. Un lapsus que tiene sus raíces en el principio de la política exterior de China que es de no interferencia en la política interna de otros países; su propio sistema político no democrático y sus pretensiones de fomentar relaciones mutuamente beneficiosas con otros países en desarrollo; todos estos factores se han combinado para crear un silencio ensordecedor en relación al rol de Beijing en el abordaje de lo que es, finalmente, una crisis de gobernabilidad democrática en Caracas.
Ya es tiempo de preguntar si existen más acciones que Beijing puede y debe hacer para ayudar a Venezuela a dirigirse hacia una senda más sostenible, tanto por sus principios como por el propio interés nacional de China. En última instancia, la participación y respuesta de China a la turbulencia multicultural de Venezuela subraya una serie de desafíos económicos y diplomáticos más amplios que Beijing enfrenta en sus relaciones con otros países en desarrollo ricos en recursos y también con aquellos atravesados por las crisis en todo el mundo.
Una respuesta regional limitada
La actual crisis venezolana tiene sus raíces en la polarización de las políticas internas y la sociedad supervisada por el ex presidente Hugo Chávez y la politización de la empresa estatal Petróleos de Venezuela SA (PDVSA). A partir del 2013, cuando Chávez murió de cáncer y Nicolás Maduro sucedió en el mando, ganando la presidencia por un escaso margen, Venezuela ha experimentado un nuevo incremento en los conflictos políticos y sociales y un deterioro aún más dramático de la gobernabilidad efectiva. La precipitada caída de los precios mundiales del petróleo, a partir de 2014, impulsó a una economía dependiente del petróleo en Venezuela a convertirse en una crisis generalizada. La versión 2017 de Venezuela es conocida por la escasez de absolutamente todo, desde papel higiénico hasta medicamentos y reservas de divisas, y el país está cada vez más asociado con escenas de protestas callejeras y violencia. Hoy, Venezuela está muy lejos de los días embriagadores, de hace tan sólo una década, de la agenda de la Revolución Bolivariana de Chávez, cuando el costo del barril de petróleo era de $120, y en cambio hoy el país es visto como un caso económico perdido y un paria político.
El apogeo del dominio político de Chávez, durante la primera década de los años 2000, coincidió con el dramático aumento de las relaciones comerciales y diplomáticas de Beijing con Caracas. Sin embargo, a medida que Venezuela se hundía en su crisis post-Chávez, la mayoría de las discusiones sobre cómo los actores externos podían ayudar a promover el cambio no se centraron en China sino en los países vecinos a Venezuela en el hemisferio occidental y en organismos regionales multilaterales, especialmente la Organización de Estados Americanos. La voz más clara y contundente ha sido la del Secretario General de la OEA, Luis Almagro, quien no escatimó palabras cuando declarórecientemente: “se ha perdido la legítima autoridad democrática [en Venezuela] y el gobierno decidió elegir el autoritarismo y la represión para mantener el poder”. Dado el escaso impacto que han obtenido los esfuerzos regionales y multilaterales en su compromiso con Venezuela, y a la luz de los enormes préstamos de China hacia Venezuela, el rol de Beijing debe ser comprendido y escudriñado más cuidadosamente.
China con un rol prominente pero parcial
Durante la última década, China se convirtió en la principal línea de salvaguardia financiera para Venezuela, proporcionándole a una economía dependiente del petróleo más de 60.000 millones de dólares en préstamos respaldados por petróleo y decenas de miles de millones más en otro tipo de contratos y acuerdos de inversión. Venezuela es el mayor receptor de préstamos respaldados por el Estado, no sólo en América Latina, sino en cualquier otro país del mundo. La cobertura mediática y el análisis de los mercados financieros sobre el rol de China en Venezuela se han centrado casi exclusivamente en la doble cuestión de si los bancos estatales chinos le seguirán proporcionando a Caracas una línea de crédito y si Venezuela será capaz de devolver lo que adeuda a través de envíos de petróleo a largo plazo a China. Este estrecho énfasis en la relación préstamos-por-petróleo subraya la ausencia de una discusión aún más amplia sobre el papel y la responsabilidad de China en la actual situación de Venezuela, incluida la potencial participación de Beijing en los esfuerzos regionales y multilaterales para hacer frente a la crisis.
Esta es una preocupación urgente ya que en los últimos años se ha hecho evidente que la sostenibilidad a largo plazo de los arreglos de préstamos de China con Venezuela es altamente sospechosa. En el marco de las consecuencias cruciales de la crisis financiera internacional de 2008, en gran medida Venezuela estuvo aislada de los mercados financieros mundiales y de la financiación para el desarrollo, y los préstamos respaldados por el Estado le permitieron a Chávez seguir aplicando políticas económicas insostenibles.
En consecuencia, los préstamos chinos han cargado a Venezuela con una deuda insostenible y cargas en la exportación de petróleo. Incluso cuando los precios del petróleo eran altos, existía la preocupación de que Venezuela hubiera concertado acuerdos comercialmente desacertados con China en nombre de los objetivos ideológicos y de política exterior de Chávez. Sin embargo, tras la muerte de Chávez y después de la caída de los precios del petróleo, el foco de la conversación ha cambiado sensiblemente hacia la incapacidad de Venezuela de cumplir con el principio de deuda o mantener sus compromisos de envío de petróleo a China. En última instancia, Venezuela se enfrenta ante la opción de incurrir en el incumplimiento de sus acuerdos de préstamo y al envío de petróleo o de reducir aún más el gasto gubernamental en programas sociales y humanitarios nacionales para pagar sus deudas con China y otros acreedores.
La paciencia de China con sus antiguos amigos chavistas ha comenzado a desgastarse. Gran parte de esta relación bilateral préstamo-por-petróleo sigue siendo oscura, pero lo que está claro es que los préstamos chinos, principalmente los otorgados a través del Banco de Desarrollo de China, se han desacelerado sustancialmente en los últimos dos años o más. Después de las reuniones entre funcionarios chinos y venezolanos en Caracas en 2016, un funcionario chino declaró: “El consenso era que no se invertiría dinero nuevo… Hubo un claro mensaje desde arriba: Déjelos caer”. Semejante expresión de impaciencia y exasperación marca el contraste con el enfoque de “capital paciente” a largo plazo de Beijing y la evaluación de riesgos efectiva que supuestamente respaldaba las decisiones anteriores de China de ofrecer compromisos de préstamos masivos a Venezuela, a pesar de signos evidentes de riesgo económico y político. De hecho, las frustraciones de Pekín con Caracas se han elaborado bajo la superficie durante mucho tiempo. Los estrechos vínculos políticos y los préstamos masivos de China – aún durante los años de Chávez- no lograron traducirse en las ventajosas oportunidades de inversión petrolera en la cuenca del Orinoco en Venezuela o en el gran volumen de flujos de petróleo que China esperaba.
Principios diplomáticos e intereses prácticos de China
Dado que Pekín ha construido relaciones estrechas -aunque en muchos sentidos resultaron problemáticas- a nivel financiero, comercial y diplomático con Caracas, ahora es el momento de incluir a China en discusiones más amplias para abordar la difícil situación en Venezuela. Para avanzar, estas discusiones deberían comenzar por explicar la ausencia relativa de China en las conversaciones que han encabezado los actores externos para ayudar a resolver una crisis en Venezuela que se profundiza hasta la fecha.
Tomemos, por ejemplo, la presunta alineación entre los intereses comerciales y diplomáticos a corto plazo de China sobre el terreno, y el compromiso a largo plazo de Beijing con la no interferencia en la política interna de otros países junto a sus proclamas de solidaridad diplomática con otros países en desarrollo. China podría observar al caótico status quo en Venezuela como una apuesta más segura para que sus préstamos sean reembolsados y para asegurar futuros envíos de petróleo -sin mencionar la preservación de sus estrechos vínculos entre estados- en lugar de una transición hacia un gobierno diferente, que posiblemente sea dirigido por la oposición. Si ese es el caso, tales estrategias coincidirían con el compromiso de Beijing en contra de la interferencia diplomática y la solidaridad Sur-Sur. Asimismo, los países vecinos de Venezuela y organizaciones multilaterales, como la OEA, pueden considerar que la no participación de China en las discusiones sobre el futuro de Venezuela fluye naturalmente en base al interés práctico de Beijing en el status quo y los principios de política exterior de China mencionados anteriormente. De ser así, esto puede llevar a estos otros actores a abstenerse incluso de preguntar sobre un posible rol chino en los esfuerzos externos para abogar por el cambio en Venezuela.
Sin embargo, ni el interés propio, ni los principios rectores de China en su ausencia las discusiones sobre el futuro de Venezuela son tan sencillos o convincentes. En términos de principios, China se ha esforzado por describir su relación con Venezuela -y con América Latina en general- como un factor clave de su compromiso con la diplomacia Sur-Sur con los países en desarrollo. Beijing argumenta que facilita los resultados de un desarrollo beneficioso para ambas partes y optimiza una ” gestión económica global inadecuada” de manera que contrasta con los enfoques supuestamente de suma cero, asociados con el Norte Global (particularmente con los Estados Unidos). Por ejemplo, en vísperas de la visita del presidente chino, Xi Jinping, a América Latina en noviembre de 2016, un artículo de China Daily expresó: “Como una economía emergente y siendo el país en desarrollo más grande del mundo, China siempre ha estado con los países en desarrollo y ha cumplido con su correspondiente responsabilidad acorde a su status de poder económico mundial”.
Pero las declaraciones de Beijing acerca de su compromiso con el principio de no interferencia y solidaridad Sur-Sur, desmienten realidades más complejas. Por un lado, los responsables de la toma de decisiones en China han debatido si, y como, deben ser más flexibles en su postura de no interferenciadados los crecientes intereses globales de China en el marco de un entorno internacional dinámico. Esto refleja los cambios en los riesgos comerciales y diplomáticos (y oportunidades) que enfrenta China, y esta evolución puede ayudar a explicar la voluntad de China de dialogar abiertamente con los partidos de la oposición en varios países, incluyendo a Venezuela. Además, la retórica de ganar-ganar de la diplomacia Sur-Sur de China ha oscurecido durante mucho tiempo las preocupaciones sobre los nuevos patrones de dependencia económica de China que emanan de los países ricos en commodities en América del Sur, África y otros lugares. Ningún líder articuló este creciente sentimiento de preocupación mejor que la ex presidenta de Brasil, Dilma Rousseff, cuando declaró que las relaciones entre China y Brasil necesitaban moverse “más allá de la complementariedad”.
En términos de interés material – dada la enorme exposición de China a los préstamos y a las inversiones en Venezuela, sin mencionar el petróleo venezolano y su importancia para la seguridad energética china – Beijing tiene innumerables y difíciles razones en la búsqueda de un camino más sostenible para, al menos, una gestión económica venezolana, especialmente en el sector petrolero. Venezuela ya habría ingresado en una categoría de default de facto en una parte de sus préstamos con China y en el mejor de los casos será capaz de devolver sólo los intereses. Si este es el caso y si Venezuela no está enviando el volumen de petróleo al que se había comprometido con China, entonces la lógica detrás del apoyo chino para mantener el status quo puede ser mucho más débil de lo que la mayoría querría asumir. Por supuesto, ni los funcionarios venezolanos ni los chinos han hecho lo significaría un reconocimiento políticamente explosivo sobre el incumplimiento, ni tampoco han admitido que el status quo no le sirve a ninguna de las partes. En cambio, durante varios años, los funcionarios chinos han estipulado que sus estrechos intereses económicos y diplomáticos estarían mejor protegidos bajo la permanencia del status quo. Sin embargo, teniendo en cuenta las tendencias mencionadas, parece muy incierto que este modelo permanezca de manera sostenible a medio o largo plazo. Este modelo de préstamos por petróleo se ha vuelto insostenible desde hace mucho tiempo, y tal vez podría allanar el camino para una discusión sobre cómo podría cambiar el compromiso de Pekín con Caracas.
La necesidad de reconfigurar el enfoque chino
Las contradicciones inherentes al interés material de China y la lógica basada en los principios de su diplomacia en los países en desarrollo han ido en aumento en los últimos años. La propia doctrina oficial de la política exterior sobre el desarrollo pacífico de China -con su énfasis en las llamadas relaciones mutuamente beneficiosas y complementarias- ha afirmado que el desarrollo económico y la estabilidad van de la mano cuando se trata del compromiso de China con los países en desarrollo ricos en commodities como es el caso de Venezuela . Pero esta narrativa ya no alcanza, ni siquiera en términos de la capacidad de China para navegar en su propio rol global cada vez más complejo, simplemente expresando vagas esperanzas de estabilidad en países que experimentan crisis económicas y rupturas democráticas y gubernamentales. Los marcos conceptuales y políticos de China no han alcanzado para el caso de Venezuela. La gestión económica y la estabilidad social no pueden separarse de otros aspectos de la gestión o de la propia política.
El problema fundamental de Venezuela es la ruptura de la gobernabilidad democrática. Después de todo, la crítica de la OEA se basa clara y directamente en afirmaciones que establecen que Caracas está violando los estándares regionales de democracia. Y las recientes convocatorias de Maduro a una asamblea para reescribir la constitución han suscitado fuertes críticas de sus países vecinos como Argentina, Brasil y Chile, afirmando que tal medida equivaldría a un golpe y a un avance definitivo hacia el autoritarismo.
Por su parte, China podría ya estar distanciándose de una rígida adhesión a su política de no interferencia y acercándose cada vez más a reconocer que sus propios intereses nacionales podrían requerir de nuevas formas de participación o compromiso en asuntos contenciosos a su propio gobierno en otros países, incluyendo a Venezuela. Sin embargo, incluso si el enfoque de China estuviera cambiando de esta manera, y como esta participación podría observarse en la práctica y cómo sería recibida por la comunidad internacional, y sólo teniendo en cuenta a propios ciudadanos, son cuestiones cruciales que seguramente resultarán polémicas.
Para China, la forma de entender aquello que constituye una buena gestión en los contextos extranjeros, especialmente en lo que respecta a la política interna de los países en desarrollo, es una cuestión muy espinosa. ¿Qué tan realista o deseable sería esperar que China evalúe la forma y el carácter de la gobernabilidad democrática de Venezuela? Después de todo, China no es una democracia. El hecho es que los defensores de los llamados modelos de desarrollo y gestión de Beijing sostienen que China ha elaborado una alternativa efectiva al liberalismo occidental. ¿Qué nivel de legitimidad podría tener China en las discusiones sobre la ruptura democrática, y sus alternativas a ella, en un lugar como Venezuela? Tales preguntas y contradicciones ponen de relieve las limitaciones potenciales de la participación de China y sus contribuciones más amplias al liderazgo y a la gobernanza mundial.
Sin embargo, esto no debe descartar una conversación más abierta sobre lo que Beijing puede y debe hacer ahora. Un punto de partida podría centrarse en las cuestiones relacionadas con la gobernanza que son importantes para Venezuela, China y para el resto de la comunidad internacional -incluyendo la sostenibilidad de la deuda, el sector petrolero y la sostenibilidad ambiental. Actualmente, Venezuela es el caso más prominente de un país que tiene una relación de deuda insostenible con China, hecho que finalmente ha implicado altos costos para ambas partes. Más ampliamente, las iniciativas de desarrollo dirigidas por China en su propia región ya están suscitando preocupaciones acerca de la potencial “servidumbre de la deuda“. Por lo tanto, China puede y debe trabajar con los países vecinos a Venezuela y con las instituciones internacionales para pensar cómo ayudar a alivianar la crisis actual, pero también para establecer un precedente para los préstamos de China en otras partes del mundo. En cuanto a la gobernabilidad del sector petrolero, puede resultar de utilidad explorar un posible esfuerzo multilateral para ayudar a encontrar formas de asegurar que la extracción y uso del crudo extra-pesado venezolano se alinee con los esfuerzos chinos y globales para combatir los efectos del cambio climático.
China también debería considerar trabajar a través de organizaciones regionales multilaterales con las que ya tiene sólidas relaciones de trabajo, como el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), con sede en Venezuela, e incluso la Comisión Económica para América Latina y el Caribe u otros organismos afiliados a las Naciones Unidas. Estas instituciones deberían reflexionar colectivamente sobre cómo China podría desempeñar un papel constructivo en los esfuerzos multilaterales para ayudar a Venezuela a encontrar a un corto y mediano plazo un camino económico más sostenible. Hasta la fecha, ninguna de estas organizaciones ha desempeñado un rol tan destacado como el de la OEA, pero dado su enfoque más estrecho en las cuestiones económicas, podría proporcionar una plataforma multilateral más práctica para un mejor y mayor compromiso de carácter constructivo por parte de China.
Si, por el contrario, China decide mantener una visión limitada sobre los actuales o futuros préstamos por petróleo y preserva sus esperanzas idealistas de mantener la estabilidad, esto demostraría la superficialidad de sus reivindicaciones ante cualquier tipo de liderazgo de la gobernanza económica mundial. Además, socavaría directamente las reivindicaciones de Beijing sobre la solidaridad y amistad basada en el desarrollo con países del Sur Global y en América Latina en particular. Un nuevo descenso hacia el autoritarismo caótico en Venezuela no funcionaría correctamente a los intereses o ambiciones de China.
Conclusión
Dado que China habla de una “nueva era” en las relaciones entre China y América Latina – sin mencionar las afirmaciones de Beijing de que ahora está haciendo contribuciones cruciales a la gestión global y los bienes públicos mundiales – es el momento de preguntar qué es lo que se hará a futuro y a nivel más amplio cuál será el rol de China y sus responsabilidades con respecto a Venezuela y a los países en desarrollo, ricos recursos, pero en general atravesados por los conflictos. Especialmente durante un período de desvinculación de los Estados Unidos y su confrontación directa con sus países vecinos, los funcionarios gubernamentales y ciudadanos en Venezuela y otros países latinoamericanos podrían mirar a China para desempeñar un papel más grande y más positivo. Lo mismo podría decirse de la participación de los Estados Unidos y China en los estados frágiles de África (como Sudán del Sur), el Sudeste Asiático (como Myanmar) y en otros lugares.
Tales esperanzas y demandas deben reflejar expectativas y estándares más altos de lo que generalmente han tenido hasta ahora, no sólo en temas como normas ambientales y laborales de la minería china y las inversiones en represas, sino también específicamente para ayudar a resolver la crisis humanitaria y de gobernabilidad en Venezuela. China ha tenido un enorme impacto económico en este país, y posee una mayor responsabilidad por ese impacto, que en cualquier otro lugar de América Latina. En definitiva, Beijing debe adoptar un enfoque más responsable en sus relaciones con Caracas. Si bien Venezuela puede representar para China su desafío económico y diplomático más desalentador en las Américas, China afronta y enfrentará complicaciones similares en sus vínculos con una serie de países en desarrollo ricos en recursos, pero afectados por conflictos en África y en particular, en el sudeste asiático. Enterrar la cabeza en la arena cuando deberá enfrentar sus responsabilidades en Venezuela y en otros lugares no será beneficioso para China en el largo plazo.
Un artículo de Carnegie Endowment de 2016 titulado “Venezuela al borde: la región, ¿puede ayudar?” Concluyó con la siguiente observación: “Sin el apoyo diplomático y el compromiso económico de Brasilia y Buenos Aires en la última década. . . el chavismo no podría haberse mantenido a flote ni haber adquirido un control tan intransigente sobre el poder”. Esto mismo podría decirse acerca de China, y a partir de ahora Beijing debería asumir un rol más activo y responsable trabajando con el resto de la comunidad internacional para ayudar a crear un futuro más viable para Venezuela y su gente. Más ampliamente, tan importante como lo es Venezuela, es sólo la punta del iceberg para los desafíos que enfrenta China en sus incipientes esfuerzos por desempeñar un mayor rol y ser un actor respetado en la escena global.
Ese artículo se publicó originalmente en Center for Global Policy at Carnegie-Tsinghua
