Em 2020, Kunming, a capital de Yunnan, província do sudeste da China, sediará a 15a Conferência das Partes (COP) para a Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB), uma reunião chave que tem como objetivo formular o cenário pós-2020 da proteção da biodiversidade.
Está em voga entre os negociadores da biodiversidade dizer que devemos “replicar o sucesso que o Acordo de Paris alcançou nas mudanças climáticas”. No entanto, sem entender de forma clara e precisa o que, exatamente, “funcionou” em Paris, a CDB corre o risco de adotar o acordo de forma superficial, sem refletir a essência verdadeira dele.
Para que a COP em Kunming prospere, o ideal seria a China buscar uma mudança de paradigma na governança da biodiversidade, ao estilo do que aconteceu em Paris. O desafio será grande para a diplomacia ambiental, mas essa ação lançaria os alicerces para um sucesso duradouro. Os problemas relacionados à proteção da biodiversidade merecem soluções bem pensadas – simplesmente copiar e colar do Acordo de Paris vai acabar dando mais trabalho e menos resultados.
Lições de Paris
A importância histórica do Acordo de Paris para a governança ambiental global é indiscutível. O acordo marcou o início de uma nova geração de tratados ambientais multilaterais e se tornou referência para outros processos ambientais.
No entanto, houve alguns mal-entendidos sobre a essência do Acordo de Paris nas negociações de biodiversidade que estão em andamento.
Os negociadores devem evitar dar verniz meramente político ao processo de negociação e reiniciá-lo, chegando à raiz da biodiversidade.
Primeiro, é importante lembrar que o Acordo de Paris não se limitou a fazer pequenos ajustes à governança climática multilateral. Em vez disso, elaborou um novo modelo incorporando elementos “top-down” e “bottom-up” – “top-down” para as metas globais e o livro de regras; “bottom-up” para as contribuições nacionais. Ainda não sabemos se o Acordo de Paris será efetivado com sucesso nesses tempos de mudanças geopolíticas, mas é necessário reconhecer que esse novo modelo híbrido revitalizou a governança climática internacional.
A conferência de 2020 em Kunming será tão significativa para o processo de diversidade biológica quanto a reunião de Paris foi para as mudanças climáticas, portanto os resultados da conferência devem refletir a sua importância histórica.
O evento não pode servir de fachada para interesses políticos, mas deve reiniciar o processo de negociação, como aconteceu em Paris, indo à raiz dos problemas relacionados à perda de biodiversidade.
Você sabia…
existem 20 metas de Aichi para melhor proteger a biodiversidade até 2020
Algumas falhas no passado nos lembram de ser cautelosos. As metas de Aichi de 2010, por exemplo, impressionavam à primeira vista, mas em nenhum momento obrigavam os países a materializá-las em suas leis e políticas nacionais. Como resultado, as metas jamais foram inteiramente implementadas, acabaram sendo relegadas ao status de mera “visão”.
Kunming precisa reforçar a conexão entre as metas globais e a implementação nacional delas, solicitando aos países que desenvolvam planos nacionais não apenas para cumprir as metas globais, mas também para fornecer os recursos necessários à sua implementação.
Em segundo lugar, é importante ressaltar que a principal contribuição política de Paris foi a ênfase que deram à adoção de uma postura mais ambiciosa em relação às metas e aos mecanismos.
Várias limitações políticas foram superadas quando a meta de 1,5 grau Celsius para o aquecimento global foi finalmente incluída nos documentos multilaterais, graças à ousadia da nação anfitriã e aos esforços diplomáticos de todos. Quando o antigo conceito de países “desenvolvidos” e “em desenvolvimento”, que gerava divisão e antagonismo, foi deixado de lado, houve um avanço inovador nos mecanismos. Também foram introduzidas, ou aprimoradas, regras para transparência, adaptação, finanças, mecanismos de aceleração e conformidade.
Apesar disso, as presentes discussões sobre a biodiversidade tendem a priorizar as metas e não os mecanismos. Dispende-se muito tempo e energia elaborando a forma e a estrutura das metas globais, mas é necessário que seja feita uma análise cuidadosa do escopo e até do nível de ambição dessas metas. É preciso determinar, por exemplo, se deve haver uma meta quantificável de financiamento e, em caso afirmativo, em que escala.
Além disso, não houve um exame eficaz e rigoroso dos tipos de mecanismo que serão necessários no cenário pós-2020. Também há muita pressa em discutir a “estrutura” do cenário pós-2020 antes que os elementos que constituirão este cenário estejam claramente definidos (por exemplo, um mecanismo de implementação fará parte do pós-2020?), e isso é bastante perigoso. Seria melhor determinar o conteúdo do pós-2020 primeiro e só depois decidir como tudo será estruturado.
O Acordo de Paris logrou êxito tanto nas metas como nos mecanismos. As discussões em Kunming precisam abordar ambos de forma cuidadosa, senão as metas serão limitadas pela imaginação política e nenhum progresso será alcançado em questões como a dos mecanismos e financiamento.
A China precisa estar pronta para um período prolongado em que deverá acompanhar a estrutura pós-2020 e atravessar qualquer turbulência e retrocessos que virão.
Em terceiro lugar, embora não faltasse turbulência nas discussões de Paris, o processo todo foi bem conduzido. Os diversos componentes do pacote de Paris, bem como suas interligações, foram abordados em uma sequência lógica. É a gestão rigorosa dessas questões que determina o sucesso ou o fracasso das discussões multilaterais, e as atuais discussões sobre a biodiversidade têm riscos processuais que precisam ser urgentemente solucionados.
Por exemplo, a Conferência sobre Diversidade Biológica (CDB) vem tentando copiar o Acordo de Paris – especificamente as contribuições nacionalmente determinadas (NDC, na sigla em inglês). Por outro lado, a CDB-COP14 de 2018 adotou o conceito de “compromissos voluntários”.
O que distingue os processos que abordam as mudanças climáticas dos que abordam a biodiversidade é que, para os primeiros, foram desenvolvidas modalidades específicas de NDC com antecedência, para que os países tivessem a oportunidade de se prepararem antes de Paris. Tudo foi delineado de forma clara: quem deveria apresentar as NDCs, quando e como elas deveriam ser comunicadas, quais informações deveriam conter, etc.
A CDB, por outro lado, não chegou a definir modalidades e não tem mais tempo para estabelecer as regras de forma clara, uma vez que não haverá outra COP antes de Kunming. O mais preocupante é que o seu processo já conta com uma ferramenta política para implementação a nível nacional: a Estratégia e Plano de Ação Nacionais para a Biodiversidade (EPANB).
O conceito de “compromissos voluntários”, além de mal definido, não vai conseguir aprimorar os mecanismos de implementação e pode ainda levar à confusão desnecessária. Se a ideia não contar com aceitação universal (o que parece ser o caso, de acordo com as últimas propostas apresentadas), pode ser que pouquíssimos compromissos do tipo sejam firmados em Kunming, para vergonha geral.
Além disso, ainda não está claro como a “Agenda de Ação para Kunming de Sharm El-Sheikh” e os “compromissos voluntários” estão relacionados. Se os dois conceitos são diferentes, então a necessidade de ter muitos instrumentos servindo o mesmo objetivo, ou seja, gerar uma dinâmica favorável para Kunming, precisa ser questionada. Se os conceitos são iguais, então acabam criando confusão porque os critérios de ambos não são idênticos (veja as modalidades para a agenda de ação aqui, e as modalidades para os compromissos voluntários aqui).
O último ponto, mas não menos importante, é que o impacto das discussões de Paris foi devido, em grande parte, aos esforços de longo prazo da nação anfitriã. Assim que o acordo foi finalizado, ele enfrentou desafios importantes: o acordo precisava entrar em vigor rapidamente e era necessário lidar com a retirada dos EUA e com as negociações do livro de regras.
Desde 2015, a França vem desenvolvendo esforços políticos contínuos para aumentar a resiliência política do acordo, apesar dos muitos desafios e revezes.
Grandes tratados internacionais são como crianças: o nascimento marca apenas o início de uma longa jornada. O processo de biodiversidade vem acumulando muitos problemas ao longo dos anos e eles não serão solucionados todos de uma vez.
Se Kunming quiser se tornar mais uma história de sucesso em matéria de tratados ambientais multilaterais, a China precisa estar preparada para um longo período de “pós-vendas”, conduzindo o pós-2020 em meio às turbulências e dificuldades que aparecerão pelo caminho.
