国务院发展研究中心产业经济研究部研究室主任，研究员许召元在接受中外对话专访时说，与2016年大规模、普遍性的去产能不同，2017年煤炭行业的去产能将着重在低效率的僵尸企业上。政府希望减少短期强制性行政手段的使用，让市场调节在产业转型中发挥更大的作用。
中外对话（以下简称“中”）：国际能源署最近发布的报告预测全球煤炭需求会有结构性下降，但速度会很慢，而且强调最大的变数来自中国。您对中国煤炭市场的需求形势作何判断？
许召元（以下简称“许”）：国际国内的研究机构多数都预测煤炭的需求在今后一段时期会处在平台期，不会出现短期内突然的大幅度下降。
需要留意的一点是，煤炭需求、包括能源的总需求其实和电力需求是密切相关的。虽然一些重化工业，像水泥、钢铁可能到达需求顶峰，但是还有很大的一块是居民用电，这一部分随着生活水平的提升、电气化的进一步增强、生活舒适度的增加，在相当长的时期内还是会持续增长。
所以，综合生产用电、生活消费用电，电力需求还是呈缓慢增长的趋势，其中煤电占很大比例。短期内，无论是风电、光电、还是水电、核电都不足以完全替代，所以电力这一块还会体现出对于煤炭的需求。
中：过去的2016年，煤炭行业的价格波动非常大。以炼焦煤为例，5月份以来炼焦煤的现货价格不断上升，10月份已经打破了每吨300美元的水平。价格的大幅度波动是否反映出煤炭市场的供需形势有了逆转的变化？
许：煤炭钢铁价格的短期波动，还不能认为总的供需形势有了逆转的变化。事实上从稍长一段时期内，钢铁、煤炭的产能过剩将持续存在，供不应求只是短期或局部地区的现象。煤炭的需求有个特点，经济学上称之为“低价格弹性”，就是说价格的变化在短期内对需求量的影响很小，而多数产品价格变化对需求量影响是比较大的。比如一种品牌的汽车价格上涨10%，有不少消费者可能就转到其他品牌了。而煤炭价格提升甚至大幅度提升时，短期内企业很难用其他能源来代替，也就是说短期的供需不平衡可能会造成很大的价格波动。我们不能简单由煤炭价格的短期变化就对供求形势做出逆转的整体判断。
中：经济性的考虑之外，煤电利用的环境和社会成本是不是也应该列入考量？
许：煤炭和其他能源的生产和消费使用中，都会产生环境和社会成本，目前这部分成本在能源价格体系中还没有得到充分的考虑，我们认为应该通过税收的形式，让各种能源的环境和社会成本都能够有正确的体系，这样有利于选择最合适的能源结构。
具体到对于煤炭的利用而言，我们的建议是可以适当的发展其用于集中供电。因为现在煤炭消费还有很大一部分用于非发电领域，而散煤燃烧的污染一般说来数倍甚至于数十大于煤电，因此在目前清洁能源总量有限、价格较高的情况下，应该把天然气等能源更多的用于替代散煤，短时期内可以允许煤电一定比重的提高。这样虽然看起来煤电的消费在扩张，但是如果把散煤燃烧更大幅度的减下来，对于整体污染的改善是有好处的。
中：煤电利用的碳排放也不容忽视，那中国将如何履行减碳的国际承诺呢？
许：实现减碳的目标，不能直接通过煤炭行业行政手段去产能这样的方法，因为只要经济中有需求，硬性地减小供应不能解决问题。就如何前些年，一直在限制钢铁企业投资，采取了很多很多办法，但经济发展对钢铁有需求，产能还是上去了。对于碳排放，根本还在于发展清洁能源、调整能源结构、促进散煤替代等多方面的措施。短期内政府强力行政手段的介入是为了行业的脱困发展，不能为了去产能而去产能。
绿色、清洁是一个大的方向，公众非常关心怎样提高企业绿色生产的水平、减少碳排放。在这一方面，环境标准的执行就显得非常重要，环境税的征收也释放出非常明确的政策信号。
另外，市场化机制真正发挥作用，一定要做到企业分化，即要让合规排放、效率更高的企业效益好，低效率、不守法的企业效益差。
中：具体到去产能的方式，2016年政府是在什么背景下做出了全国煤矿276个工作日的行政规定？
许：在2015年底2016年初煤炭价格持续下降的情况下，市场机制没有发挥有效的作用，存在失灵现象。因为按理说煤炭价格下降，企业产出煤炭是亏损的，理性选择应该是减少产量以减少亏损，但是有不少企业越是价格低越增加产量，以维持企业的现金流。煤炭价格在下降，部分企业还在增产，使得行业陷入恶性循环。在这样的背景下，中央政府采取了去除过剩产能的强力手段，政府行政性手段起到托底的作用，摆脱恶性循环。
煤炭行业的一个特点是一些大企业，特别是国有企业，用工较多，而且地方产业结构单一，如果大企业出现经营风险，会涉及相当数量煤炭职工的生计。在很多地方，一个小城、一个小镇就是依靠一家煤炭企业在支撑。这家煤炭企业破产了，整个地方的经济会受到很大的冲击，面临社会风险。
2016年初，煤炭行业多数企业面临亏损，尤其是人数比较多的国有企业，比如一些煤炭集团几个月发不出工资，不少企业面临债务危机，甚至生存风险，政府意识到煤炭行业已经成为宏观经济中的重要风险点，因此果断采取了去产能的有力措施。
中：随着煤炭市场的变化，中国下一步去产能的目标和政策会有什么调整吗？
许：2016年后，煤炭价格回到了目前的水平上，多数企业实现了盈利，行业整体经营形势有所好转。
2017年“去产能”这个大的方向不会变，但是政策根本目的是为了促进行业的脱困，让其有序健康的发展，而不是说一定要把产能产量控制到一个特定的水平。市场的需求本身是波动性的，政府也没有办法很准确的预测需求就是多少，过于硬性的去产能目标与实际总会有一定差异。
展望2017年，中央经济工作会议上提出要抓住去除“僵尸企业”的牛鼻子，也就是要把注意力要转移到比较差的产能，比如生产效率低、技术水平差、安全质量不达标的企业。对于整个的产能产量，政府应该放松管理，给市场调节更大的空间。
中：市场发挥作用的前提是价格信号有意义，低效企业会削减产量或者破产倒闭，自动退出市场，但2016年的现实是这些企业依靠银行和地方政府输血，背负巨额银行债务却“大而不能倒”。那么，市场机制该如何发挥作用呢？
许：首先，企业的有效退出是煤炭市场能够发挥市场调节作用的前提，而社会保障的安全网是企业有效退出的前提。该政府承担的责任应该由政府来承担，比如地方政府工作的重点应该在更好的社会保障、就业体系，不应该让国有企业承担不属于它的社会责任。只有建立起社会安全网，在市场价格调整的时候，那些不具备市场生命力的企业才可以关闭、僵尸企业才可以处置。
第二，要通过法制塑造公平的竞争环境。现在针对煤炭生产的安全、质量、排放等都有严格的标准，但仍有一些煤炭企业逃避生态保护和后期恢复的成本，反而在竞争中获得了不公平的优势。在这一方面，应该通过跨区域之间的检查，让各种企业承担其应付的责任和成本，促进煤炭企业的分化。
第三，煤炭的价格应该调整到他本来应该的水平，这个价格不是通过行政手段调节供需所反映出的价格，而是充分体现煤炭生产外部成本的价格。
