印度尼西亚下一任总统普拉博沃·苏比安托（Prabowo Subianto）将于10月就职。今年5月，他在卡塔尔经济论坛上承诺，印尼将在两到三年内实现8%的GDP增长。考虑到印尼今年的GDP增长率约为5%，这个增速目标可谓颇具雄心。他表示，镍行业将成为增长的主要驱动力。
过去几年，印尼一直在推进监管改革，旨在从镍矿和铝矿等自然资源中获取更多附加值。政府鼓励矿企在国内加工冶炼矿石后再出口，或者将其用于生产电动汽车电池等高价值的产品，而不是继续出口未经加工的原矿石。印尼的大部分冶炼设施集中在工业园区内。这些园区大多由中国企业投资，且通常依靠专门用于工业生产、不接入电网的“自备”燃煤电厂供电，造成了空气污染并排放大量的二氧化碳。
这项向价值链上游攀升的计划面临着多重挑战。
首先，印尼的镍产品大多品位较低，即纯度低于99.8%的“二类镍”。这些低品位镍主要用于生产不锈钢，而非电动汽车电池。因此，印尼想要成为东南亚电池生产大国的目标可能仍很遥远。
其次，印尼89%的镍产品（大部分是半加工品）出口到中国。换言之，其国内的高科技产业并没有从镍行业获益多少。
再者，镍冶炼厂虽然享受着大量税收优惠，却没有充足的镍矿石供应，导致它们不得不从菲律宾进口矿石。
最后，印尼的环境和劳工问题一直备受批评，尤其是与欧美等地的标准相比。环境污染、工人安全问题以及与当地社区和土著人民的社会冲突等诸多事件引发外界担忧。
镍的经济效益被夸大
全球能源监测（Global Energy Monitor）的数据显示，印尼所有自备燃煤电厂的总发电容量为26.6吉瓦，其中90%以上（24吉瓦）专门服务于金属和采矿业。单是镍产业就消耗了约一半（11.6吉瓦）。
今年2月，笔者担任执行主管的经济与法律研究中心（Centre of Economic and Law Studies）和能源与清洁空气研究中心（Energy and Clean Air）联合发布了一项研究。根据这项研究的估计，到2025年，镍冶炼厂以及为其供电的自备燃煤电厂的二氧化碳排放将对中苏拉威西省、东南苏拉威西省和北马鲁古省的经济产生重大影响，直接经济损失约26.3亿美元。
我们的研究还表明，如果不加强监管，任由镍行业继续扩张，到2025年超额死亡人数将超过3800人，到2030年将增至近5000人。
然而，印尼在投资水电等可再生能源和建设新的国有电力公司输电网络，以取代现有的自备燃煤电厂方面，并未投入足够的精力。对可再生能源的投资似乎也在放缓。
为推动自备燃煤电厂转型而投入的新资金被印尼政府视为额外成本，削弱镍行业的竞争力。政府为镍冶炼公司提供了大量激励措施，如免税期和税收减免，却没有对它们提出严格的环境要求。这种做法往往为上述观点提供了佐证。
中国可以通过提高劳工和环境标准，为改善这一状况发挥重要作用。但问题是，普拉博沃是否会为了推动这种改变而修改相关法规，例如修订仍允许新建自备燃煤电厂的第112/2022号总统令。中国国家主席习近平已经承诺不再新建海外煤电，但这一承诺是否涵盖自备煤电厂，目前尚不明确。
另一个挑战是冶炼厂和镍矿开采造成的环境破坏。我们的研究发现，在中苏拉威西省莫罗瓦利县（Morowali Regency），冶炼公司排出的废物导致沿海水域水温升高，鱼类纷纷离开近海，进而增加了渔民的燃料成本。
未来15年，镍矿开采将给报告中三个省份的农民和渔民造成高达2.3484亿美元的损失。政府却很少承认这一点或采取行动来减少这种影响。
有关发展镍产业可以增加出口和国内生产总值、进而对经济产生积极影响的说法也有待商榷。
虽然镍冶炼厂建设的确会增加经济活动和就业，但是我们的报告预测，工厂运营期间给环境和健康造成的影响会拖累经济。这些影响已经开始影响莫罗瓦利（Morowali）、东南苏拉威西的科纳维（Konawe）和北马鲁古等镍产区的GDP。
普拉博沃如何应对镍产业及其带来的环境问题？
印尼的环境标准相对宽松，且以往的环保表现不佳，使其难以进入全球市场。例如，在马鲁古，Hongana Manyawa土著人民的生活因为镍矿开采而发生了翻天覆地的变化，采矿公司破坏了大片他们称之为家园的热带雨林。
欧盟和美国等出口目的地国家的监管不断加强。欧盟的《关键原材料法案》（Critical Raw Materials Act）、《企业可持续发展尽职调查指令》（Corporate Sustainability Due Diligence directive）以及美国的《通胀削减法案》（Inflation Reduction Act）都导致印尼的镍加工产品吸引力降低。
因此，印尼将继续依赖中国市场。如果中国经济放缓，印尼的镍产业生态系统将遭到破坏。疫情后镍价格下跌表明，印尼必须提高行业标准，以便能够进入中国以外潜在市场，这对印尼至关重要。
今年6月，欧洲公司巴斯夫（BASF）和埃赫曼（Eramet ）取消了在北马鲁古韦达湾（Weda Bay）共同投资26亿美元建设镍钴精炼厂的计划。这对印尼想要吸引发达国家投资并发展下游产业的雄心来说，可谓是沉重的一击。
为了吸引更多外国投资，普拉博沃政府可以采取措施，防止镍产业对环境的破坏。
首先，停止发放镍冶炼厂的新建许可，停止批准新建自备燃煤电厂，支持现有冶炼厂向清洁能源发电过渡。
其次，应制定具体计划，在五年内关闭冶炼公司的所有自备燃煤电厂。
最后，鼓励建立无采矿区，以保障土著人民能够安居乐业并维持生物多样性。
为了取得溢价，政府必须能够保证镍产品的可追溯性，证明其生产过程没有和土著社区发生冲突。印尼可以通过限制采矿区和冶炼厂的许可数量，来稳定甚至抬高国际镍价。
调控上游供应，使镍价朝着有利于印尼的方向优化，会比在生产国之间形成关键矿产垄断联盟的计划更有效。
相较于现任总统佐科威，普拉博沃更喜欢在国际论坛上施展外交手段，他可以向世人证明，印尼有能力以可持续的方式加工镍。
不要让印尼在煤炭、黄金、铜和伐木领域所遭遇过的资源诅咒在镍产业上重演。普拉博沃有机会证明他可以比佐科威做得更好，不再只依赖中国这一个买家。
翻译：YAN
