8月23日，工业和信息化部（以下简称“工信部”）发出关于暂停钢铁产能置换工作的通知，暂停公示、公告新的钢铁产能置换方案。这意味着钢铁行业实施了十年之久的控制产能过剩政策被按下了暂停键。
产能置换是从2014 年开始执行的的政策，指钢铁企业新建或扩建产能时，要用淘汰已有产能来“置换”，即通过减少同等或更多的旧产能，来换取增加新的产能，比如用更先进、环保的生产工艺来替换老旧设备和工艺。
钢铁行业占中国碳排放总量的15%左右，是制造业中碳排放最大的行业。该行业的产能过剩，会带来更多环境污染和碳排放，因此，产能置换政策的初衷是控制行业产能过剩，优化产业结构和提升环保标准，从而推动钢铁行业低碳转型升级。然而，在实际的执行过程中，一些企业甚至借机扩大了产能，这导致该政策在社会上受到广泛争议。
笔者追踪河北钢铁行业近十年来的发展，试图以此文分析钢铁产能置换政策的利弊，以及暂停该政策可能产生的影响。
行业转绿，但扩张没有停止
2014年7月31日，工信部发布了《关于做好部分产能严重过剩行业产能置换工作的通知》。这是为了响应《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》和《国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知》（即“大气十条”）的要求，第一次提出产能置换政策的概念。自此，十年时间，工信部门陆续发布了四个产能置换政策引导行业发展。
钢铁行业是实施产能置换政策的重点行业。钢铁行业内有句俗话，“世界钢铁看中国、中国钢铁看河北”。根据中国钢铁工业协会发布数据显示，2023年河北粗钢产量21050.63万吨，占全国总产量的21%。河北省是中国最重要的钢铁省份。
钢铁产能置换政策推出了十年，对河北的钢铁产业集中度，布局和产业升级带来了积极作用。例如，目前河北省的钢铁冶炼企业数量从峰值时的123家减到了39家，全省规模前10的钢铁企业产能占比近70%。全省钢铁沿铁临港的产业布局基本形成，粗钢产能目前集中分布在唐山、邯郸、秦皇岛、石家庄、承德、沧州、邢台、辛集等8个市。
河北也借此淘汰落后产能设备，装备大型化水平提高，环境治理水平也得到了提升。截止2024年3月，河北钢铁行业环保绩效A级企业达到37家，国家级绿色工厂38家，均为全国第一。
然而，这些政策没能管控住河北省粗钢产量的持续增长，从历年的产能数据可以看出，从2011年起河北省的粗钢产量就保持了高速的增长，而2014年、2015年、2017年三次产能置换政策实施均未能有效遏制河北省粗钢产量增长的趋势。
直到2021年，由于产量管控政策的发布，河北省粗钢产量才开始有所回落，但仍维持在较高水平。
理论上，产能和产量应是正相关关系，高产能意味着高产量。但在实际操作中，企业通过产能置换后会使用新设备，产能的数字并没有增加，但因新设备、低碳工艺的效率更高，实际生产出来的钢铁量增加了。
随着产能置换的推进，企业设计产能和实际产量的关系越来越不符合客观规律，出现了设计产能不变，但产量扩张的脱节现象。
从长期来看，钢铁行业发展迅速，因此政策需频繁做出调整，但究竟什么时候通过政策能让设计产能可以回归到与实际产量相匹配的对应关系，目前很难作出评估。
另外，产能置换政策还存在其他问题，如信息公开不足、历次产能政策衔接不畅、地方产能核定存在差异、部门间协调障碍、政策落实中存在漏洞、监管不严缺乏罚则等问题都阻碍了产能置换政策进一步发挥积极的结构调整，引导产能有序退出的作用。
暂停产能置换的影响
目前，钢铁行业市场行情持续低迷。根据彭博新能源的数据，最近四年，中国的钢材价格持续走低，利润更是趋近于零。而如果产能继续增加，只会加剧供过于求的局面，进一步增大行业竞争压力。
而在现行政策下，几乎所有涉及炼铁、炼钢设备的新建，都需要通过产能置换来实现。因此，产能置换工作暂停，在短期内可以实现遏制产能扩张的效果。
然而，暂停产能置换也意味着，一些钢铁行业低碳转型的重要措施——低碳炼钢工艺“短流程炼钢”的进度受到一定影响。
短流程炼钢，是指通过电炉（主要是电弧炉）进行熔炼来生产钢材的工艺流程。与长流程炼钢相比，短流程炼钢省略了从铁矿石到生铁的高炉冶炼过程，因此称为“短流程”。 短流程炼钢以废钢为主要原料，能源主要来自电力，流程相对简短，碳排放较低。长流程炼钢，是一种传统的钢铁生产工艺，从铁矿石开始，通过高炉炼铁、转炉炼钢等一系列复杂的工序，最终生产出钢材。其中，煤炭为这个过程提供能源，所以过程会产生大量的二氧化碳，属于高碳排放的炼钢方法。
2022 年至今，政府发布的多个政策，如《工业领域碳达峰实施方案》、《减污降碳协调增效实施方案》、《2024—2025年节能降碳行动方案》、《关于促进钢铁行业高质量发展的指导意见》、《钢铁行业节能降碳专项行动计划》，均有涉及“短流程炼钢”占比目标提升。
而暂停产能置换后，企业无法通过新增短流程炼钢设备来置换原本产能，这也会让短流程炼钢工艺扩张受到一定影响。
但从降低碳排放的角度来看，本次产能置换暂停短期内对钢铁业影响有限。其中原因是，中国新建钢铁产能的大部分仍在采用传统长流程炼钢。2023年，短流程炼钢占比不到10%，要在2025年实现占比提高到15%的目标还有一定距离。
钢铁低碳转型迫在眉睫
笔者认为，尽管就当前的企业转型意愿和市场形势看，暂停产能置换短期内对行业转型进展影响有限。但从达成减排目标和承诺的工作开展情况看，钢铁行业低碳转型已经迫在眉睫，中国需要尽快出台一个能够引导行业低碳转型的产能置换新政策
目前，受到上游房地产需求降低的低迷行情，许多钢铁企业已经开始了产品结构调整，从传统地产、基建钢材等竞争激烈利润微薄的产品，转向生产更高附加值的产品，如高精度的机械零部件或汽车用钢材，但这些转向往往跟延长生产链、增加精加工的设备更相关，却与低碳技术关联不大，也与我们期待的钢铁行业转型有很大的不同。
市场端低碳需求并不旺盛，钢铁企业对投资低碳技术的意愿也就不高。因此，即使政府部门已经提出了提升低碳冶金炼钢占比的目标，企业通过产能置换进行低碳转型的行动依然缓慢。现在更重要的挑战是，如何通过新政策引导市场端和企业，让钢铁行业达成低碳转型目标。
今年9月，生态环境部发布《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》，2024年底前将钢铁行业纳入碳市场管控的信息已经十分明确。为了适应碳市场的减排要求，将有大量旧有的高碳排放设备亟需转型，工业领域碳达峰和减污降碳协同工作目标达成也面临时间紧迫的问题。
综上，笔者认为，产能置换政策暂停不宜拖延太长时间，希望相关部门尽快完成政策修订工作，出台新的促进低碳转型的产能置换政策，比如停止批准新建传统高碳排的高炉设备，降低冶金新技术实施门槛等等。
