作为到 2030 年减排 55% 计划的一部分，欧盟计划对某些排放密集型产品征收进口碳税，即碳边境调节机制 (CBAM)。该机制旨在避免发生“碳泄漏”，即由于欧洲气候监管带来成本增加，工业生产企业将工厂转移到碳排放限制低于欧盟的地区。
目前，欧盟通过为本土工厂分配排放配额，以及在成员国层面提供补贴，以补偿其因碳定价而增加的电力成本的方式，保护它们免受碳泄漏的影响。根据提案，CBAM将在2026 年至2035年间逐步实施，每年增加10%。与此同时，欧盟碳排放交易体系也将以类似的步调淘汰免费配额。
本文分析了逐步引入CBAM并退出其他碳泄漏保护措施的综合效果。
CBAM的覆盖范围
CBAM的设计方案很重要。那么，首先来看一下它将涵盖哪些内容？
目前的提案涵盖：电力； 除废钢和铁合金外的所有基础钢铁产品（如棒材、钢条和线材）； 一些更复杂的钢铁产品（例如钢管、铁轨和集装箱）；一些铝制品（如棒材、铝条和管材）； 水泥制品（熟料和水硬水泥）；以及化肥相关产品（例如氨和硝酸铵）。
钢铁、铝、化肥和水泥这四个行业仅占2019 年欧盟进口商品总量的3.2%，价值为 610 亿欧元。就欧盟从中国的进口来看，CBAM覆盖的范围甚至更小。2019年欧盟从中国进口这四类商品的总额为65亿欧元，占欧盟从中国进口商品的1.8%。
在欧盟碳排放交易体系内，生产上述产品的厂家占用了欧盟给予产业的47%的免费排放配额。
什么是免费配额？
欧盟碳排放交易体系涵盖的几个行业内的欧洲企业都被给予了所谓的免费配额，每个配额都有权排放一吨二氧化碳。免费配额背后的理念就是为了避免碳泄漏。
欧盟根据基准决定每个工厂获得多少免费配额。每个行业中效率最高的 10%的工厂决定了基准值。这意味着90%以上的设施无法获得足以覆盖其总排放量的免费配额，从而必须在市场上购买剩余的配额。此外，随着能源密集型行业温室气体排放上限的降低，免费发放的配额数量也逐年减少。
2020 年免费配额约占电力和工业排放总量的一半，仅工业获得的免费配额就覆盖了其96%的排放量。
CBAM所覆盖的排放类型也很重要。先前泄露的CBAM版本中包括了商品生产所耗电力的间接排放以及商品生产厂的直接排放。这会对用电排放占大部分的铝业造成很大影响，对其他产品的影响则很小。而在提案发布的版本中，却仅包括直接排放。接下来的两年时间里，欧盟将讨论CBAM的走向，并从2023年1月开始为期三年的过渡期。在此期间，进口商必须报告直接排放和间接排放，但无需支付费用。最后，欧盟将在2026年决定是否涵盖直接排放和间接排放。
CBAM的成本
尽管欧盟的进口商将被收取碳边境调节费，但他们能通过提高在欧盟市场的销售价格来抵消部分成本。
随着欧盟逐步取消免费配额，欧盟生产商们支付的碳成本将会更高，它们会设法将这些成本转嫁给消费者。如果没有CBAM，生产商可能无法提高销售价格，因为进口产品会相对便宜，从而赢得欧洲的市场份额：这就是碳泄漏在“作祟”。但有了CBAM，进口商品价格将不再便宜，从而让本土生产商有了提高销售价格的余地。
如果成本转嫁给消费者，欧盟生产商可以保留单位产品的利润率。
虽然没有经验证据表明在这些情况下钢铁或铝等行业可以转嫁多少成本，但根据对2013年基本取消了免费配额的电力行业进行的研究，我们假设这个比例为80%。对于钢或铝等难以替代的基础材料，成本转嫁到售价的比率可能很高。
以中国目前所使用的炼钢技术来说，一旦将价格上涨考虑进去，短流程的直接还原电炉炼钢 (DRI) 等低碳技术可能会从CBAM中获利。同时，CBAM给长流程的高炉-转炉（BF-BOF）一体化工艺等高碳技术带来的成本增加可能会超过提价带来的额外收入。
上图中2026 年代表征收碳边境调节费的第一年，欧盟的免费配额在这一年减少了10%。2035年的图表代表了欧盟免费配额减少到零并收取全额碳边境调节费的年份。在这期间，碳边境调节费将以每年10%的固定比例增加，与2025年欧盟免费配额每年减少10%的步调一致。同时，欧盟减少免费配额导致的价格上涨也将逐渐增加进口商的收入。总体而言，污染较大的工艺的损失将增加，而污染较低的工艺的利润将增加。
我们估计了CBAM对欧盟六个主要贸易伙伴的影响，结果显示来自俄罗斯的进口商品面临的碳边境调节费将是最高的。这个“毛”成本只是进口商支付的碳边境调节费，一开始会比较低，而后逐渐增加。以俄罗斯为例，碳边境调节费将从 2026 年的 4.42 亿欧元增加到 2035 年的 19 亿欧元。大部分成本将产生在钢铁行业，但从俄罗斯进口的化肥也将面临相对较高的调节费。
一旦将售价提高而增加的收入考虑进去，俄罗斯因CBAM而增加的“净”成本就会低得多，2026年为3.13亿欧元，2035 年为 6.02亿欧元。在所有估算中，美国都是受影响最小的国家，根据当前的监管提案，其2026 年的净成本仅为 1000万欧元，2035年的净成本为 2500万欧元。总体而言，与欧盟直接相邻的国家受CBAM的影响似乎最大。
CBAM涵盖的行业或排放范围不同可能会产生不同的结果。例如，我们发现，如果包括间接排放，进口俄罗斯铝的进口商实际上会从CBAM中受益。这是因为欧盟生产商将不得不放弃它们目前获得的慷慨的用电补偿，这比向俄罗斯生产商收取的碳边境调节费要高。而它们失去的大部分补偿将转化为铝价的上涨，使所有进口商受益。
结论
我们的分析表明，CBAM可能的情景下，欧盟从中国等主要贸易伙伴的进口总额受到的影响将非常小。我们还发现，其成本主要由该机制覆盖商品的欧盟消费者承担，而进口商的大部分成本将因欧盟市场价格上涨而被抵消。相比于国际领域，这给欧洲本土企业和公民带来了更多的潜在问题。
总体而言，目前拟议的CBAM所涵盖的行业和排放范围较窄，仅包括少数行业和直接排放，表明该提案更多地是为了在国际减排行动上抛砖引玉，而不是为了单方面解决碳泄漏问题。由此也可以看出，针对其余行业还将采取更多措施（例如产品要求和对某些产品的禁令）。相对而言，这或许会让CBAM涵盖行业的进口商从中受益。
翻译：BAIHUI
