2月，欧盟领导人和40位非洲国家元首参加了在布鲁塞尔举行的欧盟-非盟首脑峰会。此次峰会被称为是双方关系的一次“重置”。多年来，欧盟在战略上未能对非洲加以重视。相反的，中国则通过“一带一路”倡议获得了一批非洲大陆的基础设施项目，中非贸易也得到了很大的发展。欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩（Ursula von der Leyen）在峰会上对记者总结道，“欧盟希望成为非洲的首选合作伙伴”。
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问题是，欧盟希望在其“绿色新政”（Green Deal）的基础上建立贸易伙伴关系，这就意味着为了满足非洲基础设施需求而达成的交易必须遵守很高的社会和环境标准。欧洲委员会在一份声明中表示：“全球基础设施需求不仅是打开全世界可持续发展大门的钥匙，也是应对气候变化、保护环境、改善全球卫生安全以及提高全球经济竞争力的关键一环。”
欧盟的政策抱负并不仅限于非洲。欧盟的领导人们都明白，要回应“一带一路”倡议，其战略必须着眼全球，而答案就是2021年12月启动的“全球门户”（Global Gateway）计划。该计划旨在将欧盟当下所有对外发展、环境和贸易工作协调统一起来，同时与其他国家的类似倡议建立联系，例如美国主导的“重建更好世界”（Build Back Better World，简称B3W）以及英国的“清洁绿色倡议”（Clean Green Initiative）。
“全球门户”计划与联合国的《2030年可持续发展议程》（2030 Agenda）和可持续发展目标（Sustainable Development Goals）以及2015年的《巴黎协定》全面保持一致。该计划2021年至2027年的预算预计为3000亿欧元（3270亿美元）。
“高质量”提案
新冠疫情以及欧盟在面对药物供应链挑战时的窘迫表现，清晰地凸显了这种整体思维的必要性。此次疫情也让各方呼吁采取行动，而第一步要做的就是确保合适的投资。据二十国集团成立的 “全球基础设施中心”（Global Infrastructure Hub）估计，到2040年，全球基础设施投资缺口将达到15万亿美元。除此之外，全球每年还需1.5万亿美元来解决环境退化问题以及实现气候变化目标。
欧盟、美国和中国在技术上和财力上都有能力帮助发展中国家实现经济升级、加速增长和扩大贸易机会。欧盟将自己看做是发展中国家“值得信赖的合作伙伴”，能够在“有吸引力的投资、商业友好的贸易条件、监管接轨、标准化、供应链一体化和金融服务”等方面为它们提供积极的方案。欧盟希望项目在设计上是“高质量和可持续的，并且在实施过程中能够遵循透明和高标准的原则，从而为当地社区带来长久的社会经济效益。”
欧盟委员会表示“全球门户”计划将提供上述积极的方案。欧盟将重点关注光缆、清洁运输走廊和清洁输电线路等硬件基础设施需求，加强数字、运输和能源等网络建设，并计划“与东道国、金融机构和私营部门合作扩大基础设施投资，提高竞争力，造福和保护我们的合作伙伴，为当地社区赋能并解决从气候变化和可持续发展，到健康保障、性别平等和教育体系等一系列当下最紧迫的全球挑战。”
欧盟还宣布其目标是“建立联系而不是形成依赖”——指的是财政援助和补贴历来都伴随着政治交换。西方一直以来指责中国通过为“一带一路”倡议提供的贷款让发展中国家陷入所谓的“债务陷阱”，并借此施加政治影响，或者获得具有地缘战略价值的资产。然而，这一颇具争议的指责已经被众多专家和分析人士一再证明是站不住脚的。
许多国家确实仍然想要发展化石能源，问题不在中国，而是在于国际法和UNFCCC层面的谈判。帕特里克·安南，睿纳新国际咨询公司贸易政策分析师
“一带一路”倡议在环境和社会可持续性方面的表现和风险也往往成为批评的目标。但总部位于北京的智库机构睿纳新国际咨询公司（Development Reimagined）贸易政策分析师帕特里克·安南（Patrick Anam）表示，这样的指控越来越离谱。他告诉中外对话：“中国正在推进的‘一带一路’项目最近很重视社会和环境可持续发展。”他指出中国发布了《对外投资合作绿色发展工作指引》。在他看来，这份标准“明确建议投资者和贷款方在东道国规范不如中国国内法规严格的情况下要遵照国际环境标准。”
安南说，很多项目所在国都有环境法和可持续政策。也就是说，这些地区开展的“一带一路”项目都受到东道国环境制度的约束。“中国的不附带条件政策意味着如果东道国伙伴有自己的法律，中国就不会把自己的社会和环境标准强加给他们，”他说。
安南说，问题在于许多国家没有环境标准。“许多国家确实仍然想要发展化石能源，问题不在中国，而是在于国际法和UNFCCC层面的谈判。我们的观点是，到目前为止，中国的‘一带一路’倡议在其条件限度内达到了最高的社会和环境标准。”
急非洲所急
欧盟能否实现自己的抱负，建立以“绿色新政”为基础的贸易伙伴关系，还有待观察。环境智库E3G布鲁塞尔办事处的政策顾问莉亚·比尔森（Lea Pilsner）表示，该政策需要更加坚实的金融基础。“未来五年内（欧盟）为非洲拨款1500亿欧元（1640亿美元）的投资计划与估计的每年约1000亿美元的需求相比仍显不足，”比尔森告诉中外对话，但也指出“全球门户”从没打算独自填补这个缺口。
比尔森称，去年中国“一带一路”倡议的投资和合同总金额达到近600亿美元，过去六年共计4500亿美元，而相比之下，“重建更好世界”倡议（B3W）却尚未拿出清晰的计划。“全球门户”主张采用以民主价值、良好治理、平等伙伴关系、绿色和清洁能源为原则的方式，这也是其希望实现差异化的地方。她说：“欧盟强调以投资质量为‘独特卖点’的做法很重要。”
然而，对融资协议设定此类“原则性”条件的问题在于，发展中国家不再只是以基础设施项目债务融资换取政治恩惠的附庸国。正如布鲁塞尔峰会所显示的那样，非洲领导人现在更有自信主张按照自己的愿景发展自己的国家，他们在谈判中的态度预计也会更加强硬。例如，绿色政策仍将是一个敏感的问题。塞内加尔总统麦基·萨尔（Macky Sall）作为非洲联盟主席在峰会上发言时肯定了非洲国家对《巴黎协定》的承诺，但表示这不能以牺牲非洲发展天然气能源的需求为代价。他说：“非洲大陆需要利用自身的自然资源，并期望欧洲能够非常明确地与我们站在一起。这就是为什么我们赞成继续为油气行业提供融资，从而在考虑到非洲大陆需求的同时，实现公平公正的能源转型。”
坚持绿色政策的问题在于，东道国可能认为这是在要求他们遵守并非由他们自己制定的规则。正如比尔森所说，即使此次峰会成功地改变了欧洲对待非洲的方式和基调，并且使欧盟-非洲关系处在了平等的地位上，但看起来欧盟似乎还需要一些灵活的谈判策略来调和自身政策愿望与非洲伙伴的愿望。
比尔森表示，对欧盟来说，真正的考验将是其能否让非洲利益相关者参与设计一个一揽子计划来解决非洲自己确定的优先事项：“除了‘有原则的’投资方式之外，欧盟对东道国高质量参与的承诺将证明其成功与否。”
就伙伴关系展开谈判是一方面，但“为了有机会提高标准，欧盟需要努力创造基本条件，从而释放自己的清洁经济实力，造福第三方国家，”比尔森说。换言之，欧盟必须确保自己主张的高标准能够真正有利于受惠国、有利于其发展和民众，而不是让他们变成“在经济和地缘政治上‘赢得’全球清洁能源转型竞赛的棋子”。如果欧盟能够在这些问题上与非洲成功达成协议，那么非洲或许会非常愿意成为欧盟的首选合作伙伴。
翻译：YAN
