2003年，中国实施了一项名为“退牧还草”的新工程，号召取消放牧，以便遏制和扭转严重的草原退化现象。该工程建立了各种围栏区，其中一些牧场每年关闭几个月（循环放牧的一种方式），一些牧场休牧五到十年，还有一些则永久禁牧。
退牧还草工程的季节性循环放牧和播种观念与上个世纪80年代开始实施的草原政策类似。这些政策的实施是出于对大规模草原退化的关注，包含许多技术方案，如消灭鼠兔（兔的一种），补贴恒冬家庭，建立围栏，提供牲畜住所，种植补充性冬季草料。除了加强技术干预措施以外，这些政策还将家庭联产承包责任制（一种赋予农民使用土地的权利的制度）从农业区推广到牧业区。推广冬季牧场使用权私有制的构想是基于这样的假设：这一措施将给予牧民适当的激励，促使他们更好地管理土地并成为更有效的市场生产者，从而提高自己的生活水平。让牲畜较少的贫穷家庭将牧场租给牲畜较多的家庭，使之成为一种产生收入的策略，这在一些地 区也被认为是有益处的。
和许多政策一样，退牧还草的实施也有许多不同的形式。在西藏自治区，种植牧草等与原有政策一致的干预措施得到 重点推广。牧民倾向于把该项目提供的围栏材料用于储备生产力较高的高山沼泽草地，将后者作为冬季饲料或应急饲料。然而，负责决定围栏区域的政府官员则遵从上级政策，将生产力低下的高山草地和沙地用栅栏封闭不等的时间，以便改善这些土地的情况。这一分歧源于各方对当地草原生态的理解不同，导致当地牧民对这一 项目缺乏热情，而政府对于牧区损失的赔偿也不足，特别是对于原本许诺给当地牧民的牧区。种草的努力目前为止似乎并不十分成功，尤其是在西藏自治区西部的干旱地区。在四川省甘孜藏族自治州的一些地方，退牧还草采取了与众不同的方式，沿着高速公路建造混凝土柱围栏，其中一些甚至没有形成完整包围圈。然而，当地 居民必须保卫这道重要的围栏不被小偷侵入，唯恐官员视察时它已经消失。
退牧还草工程的一些方面对原有政策进行了扩展，重点集中在改善 牧民对牧场的管理的技术手段上；然而该工程的其他部分则与原有政策大不相同——试图将牧民从土地上彻底迁移出去。这一截然不同的形式已在青海三江源（“三 条河流的源头”之意）国家级自然保护区的中心地区开始实施，这一区域被称为中国的“水塔”，对于整个国家的生态安全至关重要。在这里，退牧还草与生态移民 共同施行，促使牧民在城镇中定居十年或者永久定居。根据省政府的计划，自愿集体迁居或永久放弃畜牧的牧民将得到8万元人民币（合11718美元）作为补 偿，并且可在五年内得到8000元（合1172美元）的粮食补贴；自愿单独迁居或休牧十年以上的牧民可得到40000元（合5859美元）的补偿和 6000元（合879美元）的粮食补贴；最后，由于环境条件恶化而提前搬迁的牧民将得到20000元（合2930美元）的赔偿计划和每年3000元（合 439美元）的粮食补贴。
退牧还草和生态移民有几个不同的目标：大幅度改善该地区的生态状况和提高牧民的生活标准。此外，国务院的《中国应对气候变化的政策和行动》白皮书明确地将退牧还草列为气候适应策略的一种。然而，这些目标能在在多大程度上实现？现有的证据表明，社会成本很高，然而生态效益存疑。
使退牧还草和生态移民能在任何地区改善草原退化问题，必须满足几个条件：草原必须退化；过度放牧必须是该问题的主要原因；停止放牧必须能中止生态系统的不良状态。然而，许多科学家（例如理查德·哈里斯的《青藏高原的牧场退化》，点击这里阅读）质疑关于整个高原普遍退化的概括陈述。的确，一些数据似乎是来自毫无根据、方法可疑的调查，而许多经常被引用的关于退化程度和改善速度的统计数据就以这些数据为基础。
为更严格的确定牧场退化的程度，中国政府最近进行了一系列努力，却得到了相互矛盾的结果。因此，尽管无论在过去还是现在，过度放牧无疑是导致某些地区植被改 变的重要因素之一，但是气候变化等其他因素以及多种因素之间的相互影响可能也起着至关重要的作用。迄今为止，极少有研究严密地探讨这些相互影响的多种因素，或涉及在诸多干预条件下生态系统能在多大程度上转变为其他状态的问题。为了阐明禁牧对某些地区的生态影响，我们还需要做大量的工作。
另外，我们有理由相信，各种形式的“退牧还草”都不会是一个双赢的解决办法，不能既保护了牧地又适应了气候变化。大规模围栏育草和使用权私有化会降低草原的机动性（尽管小范围的草原圈养对于保护牧场和饲料加工通常是有益的）。这会使得草场更易受到暴风雪的打击，而气候变化模型预测，今后暴风雪会变得越来越频繁而且越来越猛烈。此外，这种大范围圈养还会导致牧草资源分布不均衡，给迁徙野生动物群和当地人的生活带来不利影响。
中国科学家在四川省若尔盖县的一项研究发现，在牧地按户分配以后，当地面临水资源短缺的牧民是原来的3倍（言召丽等，《青藏高原牧地私有化政策以及实施状况回顾》，点击这里阅 读）。另外，最近在青藏高原东部进行的全球变暖和放牧实验表明，适度放牧能控制全球变暖对于减少生物多样性和降低牧场质量的不利影响。实验表明，全球变暖会减少物种多样性，包括药用植物，同时，全球变暖还会降低单位面积内生物数量，包括可口的野味。然而，当放牧存在时，这些影响会减弱（详见茱莉亚·克莱因的文章，点击这里阅读）。这些结果表明，退牧还草可能无法帮助适应气候变化。
目前关于生态移居牧民的研究也表明，移居对于提高牧民生活水平的影响被高估了。一些自愿移居的人表示后悔了，他们说他们当时没有意识到新城镇生活中的所有东 西都必须用钱来购买。对于大多数家庭来说，政府补助是远远不够用的，尤其是在通货膨胀提高了生活成本而政府补助又保持不变的情况下。一项在果洛进行的研究表明，移居到城镇的牧民年收入低于过去的水平，开销却变大了。受访民众也表示，移居乡镇后，由于生活条件和饮食状况的改变，他们的身体情况也大不如前。
另外，西藏的牧民不会说汉语，也没有掌握能在城镇赚取收入的技能，这使得问题更加严重。他们中的一些人去工地做了建筑工人，一些人找到了新的赚钱机会（例如培育和贩卖藏獒等），但是大多数人只能依靠暂时的政府补助或挖掘冬虫夏草来 赚取微薄收入。那些没有能力挖掘冬虫夏草的人是最惨的。即便参加技能培训中心的培训，也经常找不到工作。一旦政府补助消耗殆尽，失业或就业不足造成的问题 就会进一步加重。的确，一些社会问题已经开始出现，据说有些无所事事又没有收入的牧民干起了偷窃的行当，以至于他们的定居地很快便有“小偷村”的绰号。
与此同时，在三江源地区的许多地方，移民的主要是家畜很少或或根本没有家畜的家庭。他们的一些牧地交由其他家庭放牧，这破坏了该项目最初 的生态学构想。基于上述因素，在很多地区，退牧还草和生态移民似乎无法完成既定的环境和社会目标。相反，这些措施不仅不能保护牧地或提高气候适应性，反而 对当地居民生活产生不利影响。但是，我们还需要做很多严密的实证性研究，以便检验牧场退化的原因和程度，衡量现有政策的社会经济学和生态学影响，并找出能提高青藏高原气候变化适应能力的最好措施。
叶蓓，科罗拉多州大学地理学助理教授。毕业于麻省理工大学和加州大学伯克利分校，研究方向包括财产权、自然资源争端、环境历史学、新兴环境保护论以及西藏发展及土地使用演变中的政治经济和文化政治。
首页图片为内蒙古退牧还草项目，由巴图摄。
