7月，一场由台风“灿都”引起的区域性大暴雨横扫了香港，一小时内降雨量高达150毫米，由此引起的洪水造成3人死亡，3000余座房屋受损。这样的事情似乎会变得越来越频繁。气候变化让世界许多沿海城市越来越容易受到洪水的袭击，这是海平面上升、更加强烈的台风、风暴潮和迅速城市化的结果。位于南海之滨的香港正是这些城市中的一个。今年夏天的洪水是一个警告，政府必须改变以工程为主导的风险应对方式。
20世纪60年代以来，香港经历了136次严重风暴，每年都有六到七场台风光顾，经常会引发洪水。在过去三十年里，洪水造成380多人死亡，并引起了巨大的财政损失。单单是1992年5月的一场风暴就造成了超过1亿港元（1290万美元）的损失，受害范围包括房屋、鱼塘、农田和电信设施。
在这次受灾之后，香港政府成立了渠务署（DSD），主要目的是监管洪水的应对工作。迄今，渠务署已经投入200多亿港元（26亿美元），改善洪水基础设施，实施技术解决。但是，就如台风灿都所显示的，这种工程主导的方式是不够的。包括英国在内的各国采用“与洪水共存”或者“为水留出空间”等概念的可持续洪水风险处理方式，为缓解洪水、社会经济发展和环境关系的共赢战略提供了新的选择。这些战略可作为香港以及更广大的珠江三角洲地区的有效参考。
香港经常被称为亚洲的世界大都市，是最重要的全球性金融中心之一。2009年，它的人均GDP为43800美元，全世界排名第十五。它还是2008年世界第五大最贵的城市，但这个繁华富裕的城市却面临着日益严重的威胁。根据世界卫生组织灾难流行病学研究中心(CRED)的数据，目前香港有42.4万人口和价值1000亿港元（129亿美元）的财产易受风暴的损害，经济风险水平高居全世界第七位。香港主要是丘陵地貌，这在许多地方限制了城市的发展，规划者们只能通过在洪水易发地区的土地整治来开辟更多的城市空间。700多万人口挤在低洼的沿海地带，就造成了一种紧张状况：尽管香港政府已经意识到这个地区在洪水面前的脆弱性，但它仍然热衷于开发那个最危险的区域，而且减轻洪水威胁的意识依旧非常淡薄。
今年七月人身死亡的悲剧是一个当头棒喝，让香港意识到眼前是一个更具挑战性的未来。按照气候变化的趋势，风暴、海平面上升和强降雨将更加频繁。香港气象台 (HKO)报告说，香港的年降雨量从20世纪50年代的2265毫米，增加到90年代的2518毫米。此外，从1900年到2008年，区域性雨暴的周期变短。在这种背景下，尽管香港楼市如火如荼，规划者必须停止在洪水易发地区建房。我们必须接受这个事实：洪水是很难控制的，必须准备好“与洪水共存”，准备好更大的蓄洪空间。
在这一点上英国可以提供非常有用的经验。该国在过去的一个世纪中曾经遭受过若干次严重的洪灾，其洪水管理政策值得借鉴。重要的是，英国的（洪水）战略承认未来的气候变是不可预测的，洪水是自然的一部分，我们再也不能只用硬性的工程方法来控制洪水，必须采取适应方式，赋予社区应对危机的能力。英国在洪水问题上的总体性政策宣言（即25号规划政策宣言，简称为PPS25），提供了更多减轻洪水危害的办法。其中包括了“为水留出空间”的概念，旨在提供更大的蓄洪空间，并限制在高危地区的开发规划。最好的办法就是在建设之前进行规划，因此PPS25保证了评估过程和可持续性评估能把所有开发项目的社会、经济和环境方面都考虑在内。它还通过公众参与，广泛接触所有利益相关者，进一步实施了成本收益评估。
公众参与是进展的关键。英格兰亨伯河口湾的海岸洪水管理计划（CFMP）是一个很好的范例。这个计划欢迎当地社区和NGO加入到项目进展的评估委员会中来。毫无疑问，在决策过程中这个程度的公众参与会增加项目实施的时间，另一方面，它提供了灵活、开放和互动的方式，保证计划在洪水管理上切实吸纳了当地的关切，有助于将对洪水管理过程认识中的偏见最小化。有关部门还能够从这一过程中掌握新的情况和经验，比如可以把居民对当地洪水历史的知识作为其计算模型的补充。
再回到香港。渠务署的核心战略——1996年的《雨水整体排放计划 》(DMP)下进行的大多数工作都是工程主导型的。该计划的项目包括拓宽和取直主要河道，如新界的深圳河和锦田河，修建下水道，恢复蓄洪池，以及对城市主要排水渠的水力情况进行监控。
由于只注重用技术解决问题，如今香港已经很难找到一条‘自然溪流’了，因为几乎所有河流都变成了人工渠。这些工程项目常常没有充分考虑可持续性问题，研究已经表明河流治理工作造成了负面的生态影响。比如，随着1997年深水湾区建起洪水工程设施（这里是一片具有高度生态价值的湿地和重要的鸟类栖息地），34.6万平方米的鱼塘面临消失的危险。此外，1990年代的河流治理造成香港32种淡水鱼类中的11种如今已经濒临灭绝。
渠务署在某种程度上已经认识到失误，开始在元朗分洪河道的混凝土水渠上进行生态恢复试验。试验的主要构想就是补偿环境损失，重建湿地栖息地，比如为鸟类、淡水鱼类、青蛙和蜻蜓铺设芦苇垫、修建水塘。这可能会指向一个更加可持续的治洪方式，但进展较缓慢，而且目前也没有其它混凝土水渠的生态恢复项目在开展。
渠务署的信息共享方式也受到关注。从本世纪初开始，渠务署一直在对人口密集地区的强降雨进行洪水风险建模和绘图，并向公众发布有关水浸黑点的信息。但是，总体来说，这些黑点只能涵盖很小一片地区，人们无法获取至关重要的信息。渠务署必须提供更加透明的洪水风险数据，让公众为洪水做好准备。世界其它地方都是这么做的，比如在澳大利亚，洪水绘图通过定点提供了详细的风险数据。
此外，渠务署的注意力主要局限在城市和乡村问题上，但是香港还面临着海岸洪水的危险，比如大澳渔村的洪水。海洋和海浪监测由香港气象台负责，而海堤维护和海滩改善则由土木工程拓展署（CEDD）负责。尽管危险在加大，但香港的海岸洪水管理的战略依然模糊和不足，政策依然缺失。这里和香港洪水风险管理的每个层面都需要一种更加协调一致的方式。现在，尤为急需的就是为香港和更广大的珠江三角洲地区制定一个长期、可持续的洪水管理战略。
作者简介：菲丝·陈为副研究员，艾德里安•麦克唐纳为教授，戈登•米切尔为高级讲师，三人均供职于利兹大学地理学院。
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