我建议从法律、政治和技术三个层面开展工作。为什么把法律手段放在第一位，因为这是最靠得住的，而且应该尽快启动。这可以成为政治谈判的筹码。方式上可以参照美国的模式，由航空协会和企业联合起诉。在争辩理由上，引用芝加哥公约条款的难度较大，美国的案例也说明了这一点。中方可以提出的争辩点可以围绕三个方面。一是中国和欧盟双边开放领空协定中的有关条款，特别是看是否有对燃油收费方面的规定以及如何规定。
二是欧盟要求发展中国家航空企业承担与欧盟企业相同的碳减排目标违反了联合国气候变化框架公约中“共同而有区别的责任”的原则。根据“共同而有区别的责任”原则，中国等发展中国家的碳减排方面的义务与欧盟等发达国家的义务应当是有差别的，欧盟的减排是强制性的义务，发展中国家的减排建立在自愿的基础之上，并且需根据各自的经济和社会发展水平。
三是欧盟给国际航空业设定的减排目标高于联合国国际民用航空组织的全球总体目标。2010年10月国际民航组织第37届大会刚刚发布一个全球性的航空业减排计划，承诺到2050年之前每年提高2%的燃油效率，建立全球性框架促进可持续的替代燃料的开发和运用，并在2013年形成一个特定的世界性标准为飞行器的二氧化碳排放设定限制。
从政治上看，中方提出谈判的时机已经成熟。美国航空协会坚决不放弃法律诉讼，以及国际民航协会的上述最新决定，对欧盟造成一定的冲击，立场开始有所松动。欧盟在10月9日在一份声明中表示，“欧盟同意在执行碳排放交易系统的过程中与第三国进行建设性的对话，特别是关于如何处理从第三国飞入欧盟的航班”。
政治谈判的要领包括以下几个方面：
首先是寻求把航空业减排仅仅限于欧盟的企业，而不要扩展到欧盟以外的航空公司，特别是中国等发展中国家的航空公司应当排除在外。主要的理由是联合国气候变化框架公约“共同而有区别的责任”原则，以及双边开放领空协议中的支持性条款。
其次，如果中国航空企业必须纳入其中，也不是不可以接受的结果，但是需要欧盟满足一系列的条件。这些条件至少可包括四个要点：一是要求给予更多的免费配额，比如可以在2010年的基础上保持每年一定比率的增长直到2020年到达顶峰。这样可以保障中国航空业可以在欧洲市场的业务增长空间。而且，如果因为提高能效或者减少航班的原因没有用足免费配额，也可以把剩余的配额拿到欧洲碳市场出售获得收益。二是要求欧盟方面在航空技术、碳检测和管理等方面提供技术支持和援助。三是要求中国航空公司在欧洲购买的碳排放配额应当专门用于上述的针对中国的技术支持。四是允许中国航空公司在中国的国内碳市场购买经过国际机构独立认证的自愿减排指标，比如中西部的森林碳汇。这第四种方案的核心是中国国内的碳减排等同于欧洲市场的碳排放配额，可以通俗的成为“中国粮票、欧洲通用”，意义重大，并且具有一定的可行性。
第三，如果上述两点达不成协议的话，可以要求延迟加入欧盟碳排放交易系统。比如推迟到联合国气候变化框架公约达成有法律约束力的国际协定的时候，或者国际民航组织达成协议明确各国在减排方面具体义务的时候。这至少可以延迟两到三年。
第四，中国也可以争辩，欧盟的政策可能造成碳泄漏的问题。因为非欧盟航空公司为了避免购买碳排放权，可能会选择绕过欧盟领空的线路，比如在中东转机从而延长了航空线路增加了航空业的排放。
在技术层面的应对也是非常重要的，主要是航空企业的数据检测、报告和核查，并争取在2011年3月31日之前把核查的报告及时提交给欧洲主管部门。
需要注意的是，目前的核查都需要由欧盟认可的第三方独立核查机构(verifier)，进行核查。据欧洲核查机构业内人士透露，这些机构以往核查的大多数是地面的工厂和设施，对航空数据的核查并没有经验。而且，现在还没有核查费用的报价，因为他们不清楚是否需要欧洲的核查人员飞到中国航空企业核查数据。因此，我的建议是在核查机构开始核查之前，航空公司内部建立一个强有力和可靠的团队收集和分析数据十分必要，尽量避免数据对自己不利。因为2010年的数据不但直接影响2012年的配额而且影响今后至少9年的配额情况。
求诸WTO法庭的可能性
10月6日，欧洲法院总法律顾问（Advocate General）朱莉安妮·科克特（Juliane Kokott）就美国航空业起诉欧洲排放交易体系（EUETS）一案发表咨询意见，认为欧盟的立法行为合法有效。法院将可能支持法律顾问的意见，判定欧盟的政策不违反国际法。
但对世界贸易组织WTO成员国而言，欧盟这一指令立法涉嫌违反WTO的相关规则，在WTO成员国提出咨询的情况下，欧盟的贸易总司也可能会干预。目前WTO法律系统还没有开始。如果这一指令按原计划从2012年开始实施，中国和美国等WTO成员，可以到WTO的法庭提出诉讼。
但启动WTO法律程序要复杂得多，一是因为WTO争端完全是政府行为，行业协会和企业没有权限直接在WTO提起诉讼。另一个更重要的原因是，WTO的争端解决是针对已经实施的政策，而且有明确的证据表明这个政策对起诉方的贸易造成的损失。因为ETS这个政策还没有实施，所以当前还不能提交到WTO。
作者：成帅华，日内瓦国际贸易和可持续发展中心（ICTSD）战略分析部主任
本文原载于国际贸易和可持续发展中心中文网站，经作者同意转载，并根据作者随后接受的采访更新了部分信息。本文系作者个人观点，不代表其供职的机构。
图片来源：World Economic Forum
