2011年10月底，中国国家发改委办公厅下发了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准北京、天津、上海、重庆4大直辖市，外加湖北、广东、深圳等7省市，开展碳排放权交易试点工作。
据《21世纪经济报道》报道，在此次公布碳交易试点名单之前，很多省市已经在成立自己的碳排放权交易所或者能源环境交易所，绝大部分都计划包含碳排放权交易，但已经成立的交易所，多数以企业自愿碳排放交易、或操作清洁发展机制项目（CDM）为主，罕有实质性的碳市场操作。还有像成都、宁夏、新疆等地，要么正在考虑成立相关的交易所，要么计划成立上海碳排放交易所分所。这些交易所有的甚至只有一个办公室、一名工作人员。
围绕碳交易的尝试，尽管还难以走出准备阶段，但已经不可避免地在中国升温。
然而在确立为试点的地区或城市，碳交易是一潭难破的冰。
笔者对这些地区的试点主管部门——地方发改委进行了访问，发现政策决心不小，但各地存在不同程度的诸多困难，其中不乏共性问题。管理机制、基础数据形成渠道等都尚欠理顺。碳交易和碳市场的实施前提——总量控制，无论在发达地区还是欠发达地区，都不同程度上带来了影响经济增长的担心。
如广东发改委一位人士所说，“没有可借鉴的经验，没有合适的裁判，没有尽善尽美的方案”。
从目前情况来看，2013年各试点开始启动碳市场的目标，压力相当大。
“一家管碳，一家管能源”
目前，各试点碳交易方案设计都是以碳排放总量目标为前提。因为现在还未出台关于碳排放总量的强制性指标,所以要确定碳交易的法律地位,似乎应当与强制性的能效目标、或指导性的能源总量控制目标联系在一起，这样才能形成一个能够流通的市场平台。
而总量控制本身是一大挑战，意味着能耗水平的“封顶”，对能耗与产能产值几乎成正比的大部分省市的经济结构来说，也就意味着经济总量或增量的“封顶”。这与GDP带动就业、提升地方经济实力的惯性动力，显然是有抵触的。
最近能源局开始讨论能耗总量目标，这被视为中国在减排力度和决心方面的最新写照。然而即使41亿吨标准煤的总量目标可以出台，这依然是一个指导性而非强制性的目标，并且指向于“十二五”计划结束时的2015年。总的来说，总量控制是一个无法回避、但注定不可能轻而易举实现的目标。
中国自1949年以来，工业企业一直归口在工信部管理，传统的节能工作是其中毋庸置疑的内容。工业和信息化部下属的各地经济和信息化工作委员会，一般都主管着节能技术中心等传统能效管理业务部门。发改委由于统筹管理项目的行政定位，而被赋予了环境资源方面的职能，设有环境资源司。
随着应对气候变化问题重要性的凸显，原来设在发改委的应对气候变化办公室升格为应对气候变化司，与之直接相关的碳减排相关事务，也就很难与发改委剥离得开。
在有些省市地区，如广东省、天津市等，就形成了经信委和发改委“一家管碳，一家管能源”的格局。当总量控制被提上仪式日程，就很难避免协调难度的提高，有可能会带来两个目标的“脱节”，也可能使总量目标的强制性打折扣。
担心碳交易成为“紧箍咒”
7个试点，覆盖了中国最具代表性的区域经济水平及形态。各地均选取了重点用能企业或行业，反映出各自不同的经济和能源消费结构。
例如，北京市的重点目标，是大型公共建筑，热力行业和制造业。作为人口密集的大城市，这与日本东京的碳交易体系思路相近。广东的重点覆盖目标，是当地的四大高排放行业——钢铁、陶瓷、电力、水泥，这是由其以制造业为基础的经济结构所决定的。
但这些不同地区，都具有对碳交易特别是总量目标限制经济增长的担忧。
一位地方发改委官员一语道破个中心事：“地方需要经济增量，也就是碳排放增量。”
天津科技大学能源环境与绿色发展研究中心主任孙振清教授说：“天津发展速度很快，有大量工程在上马，排放增量比北京、上海要大。”他表示：限制排放总量目标，“不能影响招商引资，不能影响经济发展”。
而一些试点地区经济增长速度已经趋缓，“敢于”提出排放总量目标。但还有试点地区因为预计基础设施建设仍然很多，对于未来排放增长的空间，不希望受到严格限制。
广东发改委的鲁姓官员认为：“广东的区域发展不平衡，粤北山区的经济水平在全国是最落后的，珠三角地区的经济水平在全国是最发达的”。这些都是实施总量控制、碳交易制度设计的难点，在一定程度上，也是整个中国基础情况的写照。清华大学能源环境经济研究所研究员周健认为：“发改委领导对交易的认识越来越清晰，但参与主体的认识有待提高。发改委和参与主体脱节，是一个问题。”此处提到的“参与主体”，主要指的是行业企业，它们是排放主体，却在碳排放交易的设计过程中，比较少系统的参与和发出声音。这有可能导致碳交易的出台和之后的执行，会面临来自企业的阻力。
正如天津发改委一位官员所说：“对于进一步的节能潜力，企业还是有很多顾虑的。”
此种情形之下，地方发改委置身两难境地。一位天津发改委官员表示：“主管部门持积极慎重的态度。积极引进市场交易，但也慎重面对新事物。好，则有促进作用；不好，则容易挫伤企业积极性。”
在出口加工企业集聚的广东，其担心是非常真切地的：“广东是外向型经济。劳动力价格一升高，企业马上搬迁。”
而相互比邻的上海与浙江、江苏，在制造业成本方面的竞争明显，对企业外迁的担心也是客观存在的。特别是，如果临近省市不在交易试点之列，则对“挤出”效应的担心更加明显，政策制定者压力很大。
由此，有的地方发改委提出：对碳交易的影响缺少量化的估计。“希望能够估计、量化碳交易的成本、碳价对经济和民生的影响。”
“无米之炊”？
数据是碳交易实施开展的“米”。 总量目标设计、企业配额分配等等，都需要全面、完整、可靠的数据作为依据。
来自天津发改委官员的描述，是这一问题的生动写照：“自上而下算出来的数，和自下而上算出来的数，对不上。行业协会报上来的数，和排放清单的数，也对不上。”这是统计口径和渠道不同的必然结果。
但企业数据没有分项计量，在能源审计尚不普及的今天，核查难度极大。
目前全国大部分省市设立节能监察中心，监督重点用能企业填报其用能状况，并定期向主管单位汇报，例如广东省每三月申报一次，而上海则是月报。
《南方周末》的报道认为：2011年6月展开的“七省市温室气体排放清单编制试点”工作，并未给此轮“碳交易试点”打下任何技术和数据基础。
企业/设施层面温室气体排放数据的计算方法、数据汇报如何相互协调，避免给企业增加额外的负担、合理引入第三方核查机构，都是课题。
长远来看，数据基础的建立不是单单服务于碳交易，而是可以藉由碳交易逐步建立，并且同其他旨在完善气候和能源数据的工作协调进行。如温室气体排放清单的建立、能源审计数据获得和核查等。
没有扎实的企业排放数据基础，分配总量控制指标也会“无从下手”。
目前各试点普遍还未建立合理的分配方法学。“一刀切”的简单方法有可能导致“鞭打快牛”的不利后果，即历史排放越多的企业得到的配额越多，那些能效较高的企业反而得到配额更少。有些研究者建议采用EUETS应用的“标杆分配法”，即考虑企业能效进行分配，但此方法格外需要大量企业层面排放的基础数据。
各地目前普遍正在进行的，是面向企业进行宣传交流，获得他们对配额分配方案的支持。同样由于涉及成本提升，现在的进展并不快。
因此，尽管试点目标给出了尝试空间，但面对几乎一片空白的基础，各地政府肩上的茫然与压力并存。
一位地方发改委官员认为：“二氧化硫交易一直没有做起来，有理论，没有实际交易，就是因为没有法律依据、没有管理办法。碳交易的管理应当上升到法律层面，由人大来立法。”并且“通过顶层设计统一核算标准”。
广东发改委一位姓林的官员认为：“在碳交易上，国家顶层设计如何与地方对话，避免重复工作，是个大问题。”“国家布置试点、地区各自为战，这样很浪费，包括企业碳排放直报系统在内的有些工作，应当有人来统一牵头”，“中央和地方研究机构应该结合起来开展基础工作。”
横向比照，在欧盟、美国加州等地区，建立在较为良好的数据基础上、配合其他政策工具，他们的交易推行也用了若干年的时间。
面向2013年启动碳交易市场的目标，中国试点省市面临严重的时间压力。
刘爽，能源基金会中国可持续能源项目低碳发展项目协调员
徐楠，中外对话北京办公室副总编
此文由能源基金会与中外对话合作的“绿色发展”项目资助
图片来源：freefotouk
