多年来美国一直努力试图在《蒙特利尔议定书》框架下降低全球氢氟碳化物（HFCs）排放的问题上取得中国方面的支持。《蒙特利尔议定书》最初签订于1987年，宗旨是遏制使用破坏臭氧层的化学物质。
对该议定书进行修订，将减少氢氟碳化物的生产和使用纳入其中，可以在2050年之前减少相当于900亿吨二氧化碳的排放。2009年开始，美国、加拿大、墨西哥三国在每年召开的《蒙特利尔议定书》缔约方会议上都会提出有关逐步消减氢氟碳化物的修正案（即“北美议案”）。虽然氢氟碳化物消减议案在某种程度上取得了110多个缔约国的认可，但是，来自中国、印度、巴西的反对却使国际谈判进展缓慢。
中国是全球氢氟碳化物生产和出口大国。因此，中国的反对便尤为重要。至于中国为何不支持将逐步淘汰氢氟碳化物的内容纳入《蒙特利尔议定书》，中国代表团也从法律和外交层面给出了种种理由。例如，中方代表常说，既然氢氟碳化物是温室气体，那么，其消减问题就应属于气候变化的范畴，而不属于臭氧层保护的范畴。因此，应该在联合国气候变化框架公约的架构下进行讨论。此外，中方代表还对氢氟碳化物替代品的价格和供应有所怨言。
中方之所以这么做的真正原因就是中国的化工企业一直以来针对《蒙特利尔议定书修正案》进行游说，而中国的气候部门与环保部门之间管辖权的割据也使其难以与这股游说力量进行抗衡。
中国在氢氟碳化物问题上突然转变立场。其背后的真实原因要远比“阳光之乡”峰会报道中所阐述的复杂得多。过去几年，美国一直努力在《蒙特利尔议定书》的框架下推动这一问题的进展。与此同时，中国国内各方也在金融、政治领域展开角逐，而各方在这些争斗中局势的突然变化才是促成中美双方在氢氟碳化物问题上达成新的一致意见的真实原因。
中国化工行业游说能力巨大
中国深受氢氟碳化物问题影响的两个行业为生产氢氟碳化物及其它制冷剂的化工行业和利用这些化学物质生产空调及制冷设备的家电制造业。
扭转氢氟碳化物消减困局的最大障碍就是中国的化工产业。当初中国同意在《蒙特利尔议定书》的框架下逐步淘汰氢氯氟烃后，中国国有化工企业便投入大量资金用于氢氯氟烃替代品，特别是氢氟碳化物的研发和生产。而如今，这些投资终于开始取得回报。所以，化工企业绝不希望断掉自己的“钱”途。
HFC-134a是一种主要用于汽车空调系统的氢氟碳化物制冷剂。目前，中国大型国有化工企业——中化蓝天集团在中国的HFC-134a 市场上占据着主导地位。过去几年，中化蓝天集团的氢氟碳化物产量不断提高，收益颇丰。2010至2011年间，公司生产HFC-134a及其它《蒙特利尔议定书》限用化学品替代品所取得的净利润增长了48%。与此同时，企业还在修建新的氢氟碳化物生产设施，而这些生产设施一旦建成就无法用于生产其它化学替代品。因此，中化蓝天集团等中国氢氟碳化物生产企业会极力给国际社会逐步淘汰氢氟碳化物产品设置障碍。
中国氟硅行业协会（CAFSI）从来未曾缺席《蒙特利尔议定书》缔约国会议。中化蓝天集团等实力雄厚的国有化工企业为了表达自己的反对之声也派出代表参加会议。以2012年7月召开的最近一次会议为例，中国化工行业代表就发表官方声明，反对一切拟将氢氟碳化物纳入议定书管理并逐步进行削减的计划。
管辖权割据进一步阻碍了中国开展消减氢氟碳化物工作
中国气候变化与环境污染监管部门职权割据使氢氟碳化物消减工作在中国面临着更加艰难的处境。
《京都议定书》将氢氟碳化物列为温室气体。从中方监管的角度而言，这就意味着氢氟碳化物排放归国家发展和改革委员会（发改委）管辖。发改委经国务院授权负责气候变化问题的应对、温室气体排放的管制、以及代表中国出席联合国气候变化框架公约下的国际气候谈判。
而实际上，由发改委负责对国内氢氟碳化物排放进行管理之所以重要是因为该机构享有很高的政策影响力，特别是在经济领域。如果说中国有哪个机构能够有办法化解化工产业对氢氟碳化物消减工作的抵制的话，那么这个机构很有可能就是发改委。
然而，针对氢氟碳化物消减问题展开国际讨论的问题在于国家发展和改革委员会在《蒙特利尔议定书》相关问题谈判上权力有限。制订《蒙特利尔议定书》的目的在于解决臭氧层破坏，而在中国看来，这属于环境保护的范畴，而非气候变化范畴。
中国环保部对外经济合作办公室（FECO）率领中国代表团参加《蒙特利尔议定书》缔约国会议并负责议定书消减计划的实施。对于氢氟碳化物消减工作而言，由环保部对外经济合作办公室担任这一角色的问题在于，中国环保部与发改委不同，在国家政治架构中的地位相对较弱。
中国环境保护部有权就《蒙特利尔议定书》中限用物质的消减进行谈判。但是，该部门不仅无权对国内氢氟碳化物的生产使用情况进行监管，也没有足够的政治影响力与中国实力强大的化工产业抗衡。
这种割据状态最终导致氢氟碳化物管理上的混乱和消减工作的停滞不前。而这一局面也让化工行业游说集团有机会左右中国在这一问题上的国际立场。
国际立场的转变可能会促使中国有所动作
然而，过去几年，两个变化促使中国国内政策逐渐发生转变，最近其在氢氟碳化物问题上的国际立场也发生了改变。
第一个变化就是，国际社会在氢氟碳化物消减问题上终于加快步伐，改变了市场对氢氟碳化物及其相关产品的预期。美国、日本、欧洲已经考虑从国家层面上限制氢氟碳化物的生产和使用。虽然某些针对这一问题的讨论时断时续，但其影响却明显不断增强。即便不对《蒙特利尔议定书》进行修订，中国的不少主要出口市场也越来越有可能以某种形式通过国内政策来消减氢氟碳化物相关产品的进口。如果这些消减措施生效，不论其国内形势如何，中国的电器和化学品出口商都不得不遵守这些新的标准。
各国在国家层面上逐步淘汰氢氟碳化物会给中国的空调厂商带来重大的影响。各国就氢氟碳化物消减达成一致将有助于企业做出预期并顺应各种变化。因此，能够逐渐促使行业支持在国际范围内达成氢氟碳化物消减协议。化工产业的进展虽然较为缓慢，可是，如果电器制造商开始用其它替代品来取代氢氟碳化物，中国的化工企业想要保持其市场份额就不得不同样进行调整。如果中国化工企业能够意识到全球范围内逐步淘汰氢氟碳化物是一个无法避免的趋势的话，就会在强大的市场推动之下将资金从氢氟碳化物生产设施建设转入新一代制冷剂的研发生产。
随着国际社会的这些变化，颇具影响力的中国国家发展和改革委员会也逐渐开始把降低氢氟碳化物排放当作是国内气候变化问题。《“十二五”控制温室气体排放工作方案（2011-2015）》中，国务院就授权发改委加强对国内氢氟碳化物排放的控制。 据中国化工行业专业人士称，几个月来，国家发改委不断向化工企业发出强烈信号，正在针对氢氟碳化物排放制定更加严格的管控措施，绝不姑息那些仍然拒绝讨论氢氟碳化物消减途径的行为。
前路漫漫：前进途中需要关注的问题
来自国际社会的外交压力，再加上中国国内国家发改委在氢氟碳化物问题上领导地位的日益凸显为达成这份新的协议提供了可能性。然而，尽管如此，摆在面前的工作依然很多。
最重要的是，我们现在仍不清楚中国究竟是会明确支持《蒙特利尔议定书》框架下的北美氢氟碳化物消减天提案，还是会在议定书会议或其它会议上提出另外的方案。鉴于上文提到的中国国内在该问题上存在的行政管辖权割据的局面，能够让中国国家发改委参与达成这份新协议的唯一途径就是明确地将这一问题与《联合国气候变化框架公约》联系起来，从而在“利用《蒙特利尔议定书》的专业知识和体制”方面达成双边承诺， 与此同时“继续将氢氟碳化合物包含在《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》有关规定的范围内。”
最理想的状况就是，各国尽快就《蒙特利尔议定书修订案》——最好以现有的《北美议案》的形式达成国际协议，并将氢氟碳化物的消减纳入《联合国气候变化框架公约》。这样一来，通过《联合国气候变化框架公约》谈判，依照《蒙特利尔议定书》承诺消减氢氟碳化物的国家就可以获得一定的信用额度。
可是，实现这一目标，中方就需要明确由哪个部门负责参与《蒙特利尔议定书》氢氟碳化物问题谈判，是国家发改委，还是环境保护部。发改委负责中国国内氢氟碳化物的监管，并且有足够的政治影响力推动化工产业消减氢氟碳化物的生产。因此，如果发改委能够参与《蒙特利尔议定书》谈判最好不过。中国领导人还可以成立由国务院领导的特别协调小组负责谈判事务。不论哪种方法，中国领导人都需要明确地从行政层面为推进这一议程铺平道路。然而，到目前为止，还没有这方面的迹象。本月底在曼谷召开的《蒙特利尔议定书》缔约国会议上，由谁、以及由什么级别的人来代表中国坐在谈判桌旁参与氢氟碳化物讨论是一个值得我们关注的问题。
中国化工产业还有可能会阻挠协议的达成。目前，氢氟碳化物替代品的主要生产企业有美国杜邦、霍尼韦尔、日本大金。中国化工企业如果想要参与新一代制冷剂的市场竞争就需要迎头赶上。为了有机会赢得可观的市场份额，他们会尽可能地争取更多的时间。
安德鲁•莱特对本文亦有贡献。
本文原文发表于美国进步研究中心网站，本站对其进行了编辑。原文请点击阅读。
翻译：东峻
