中国能源“十三五”再度调高低碳目标

中国的能源“十三五”规划可能是世界上最受关注的能源发展蓝图之一。它对于中国这个世界第二大经济体和最大的碳排放国未来五年的碳足迹将带来深远影响。1月5日，国家能源局终于公布了这份广受期待的计划中所涉及的关键目标，涉及从能源消费总量到风电装机容量的一系列2020年指标。在我们详解这份计划之前，有一点值得注意的是：通过能源“十三五，”中国可能又一次调高了自己的低碳雄心，凸显出这个饱受雾霾困扰的国家急于实现能源转型的迫切心情。

十三五规划体系

大家应该还记得，今年3月中国发布了《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（2016-2020）》。这其中就包括了一系列的气候与能源目标，比如设置能源消费上限，以及将非化石燃料在国家一次能源构成中的比例提高到15%等等。

如果我们将这份“顶层计划”看作中国未来五年（2016-2020）的全面发展规划，那么十三五能源规划就可以看作是能源领域的“子计划”。这份规划将包括更多分解目标，从而更好地引导能源部门的政策制定、公共支出、以及项目规划。

下图展示了中国规划制定的层级结构：“十三五”能源规划是一项针对特定领域的专项规划，规划步骤位于国家整体规划之后。

能源“十三五”详解

下表展示了中国政府在《能源发展战略行动计划（2014-2020）》和“十三五”规划中已经明确的诸多2020年的气候与能源目标。我们将2015年末的实际水平作为参照与这些目标并置。将十三五能源规划中的目标与它们进行对比，有助于我们判断这些目标是否具有足够的雄心并足以确保落实中国对国内外的各项承诺。

从上述比较不难看出，“十三五”能源规划的大多数目标都不是全新的。许多其实都与此前公布的政策一脉相承，尤其是《能源发展战略行动计划（2014-2020）》。《战略计划》发布之时就对煤炭消耗和二氧化碳排放做出了超出国际预期的限制，这样的努力可谓魄力十足。

然而，决策机构似乎要下决心进一步缩减煤炭在整个国家能源构成中的比重，预计2020年煤炭在一次能耗中的比例将从62%下降到58%甚至更低。

此外，中国还是致力于进一步加快可再生能源发展。2020年风电与太阳能发电装机总量将分别达到2.1亿千瓦和1.1亿千瓦以上，高于2014年年末公布的目标。

如果我们回顾中国从2009年哥本哈根气候大会以来公布过的多个能源与低碳目标，就会发现：

• 中国曾多次主动调高自身设定的低碳目标
• 中国超额完成了大多数的2015年低碳和能源目标，并使得其2020年目标越来越具有雄心
• 相比全球其他主要经济体，中国的碳排放强度削减目标是最为激进的

如果将中国的这种姿态置于全球其他主要排放国的背景之下，尤其是美国在气候问题上的可能退步，中国的这种进取尤为引人瞩目。

挑战

但雄心勃勃的目标并不会自动转化成实打实的结果。如果要在不到五年之内实现能源“十三五”目标，中国仍需克服很多障碍。媒体有关“十三五”能源规划的报道同样揭示了困扰中国决策机构的那些深层担忧。

产能过剩：中国的电力部门面临着严重的产能过剩问题。总体经济下行与能源密集型产业疲软导致电力需求增长放缓，现有发电机组出现大面积利用率不足现象，利用小时数跌入自1978年以来最低水平。

然而，中国政府在此前经济快速发展时期批准了大量燃煤发电项目，再加上煤价下跌和政府固定电价导致煤电利润不降反升，这样的前期惯性和逆向刺激导致目前中国的燃煤电厂建设反而继续大步向前。

这样的状况曾促使监管机构考虑在“十三五”能源规划中设定为期两年的“冰冻期”，不再批建新的燃煤电厂项目。而在最新公布的计划中，国家能源局官员明确了力争将煤电装机控制在11亿千瓦以内的目标，并表示要压缩新增煤电装机规模。

弃风弃光：煤电产能过剩的另一面却是可再生能源领域的弃风弃光现象，尤其是西部地区的风能和太阳能产业。

传输瓶颈和电力市场配置问题导致大量可再生电力无法成功并入电网。仅2015年风能发电总量中有15%被浪费，达到历史最高水平。“十三五”能源规划显示，相关决策机构将会将重心优先放在遏制这一趋势。另外，政府也已将未来五年新增风电和太阳能发电装机向中东部地区倾斜，减少未来的可再生能源自西向东的传输压力和可能造成的瓶颈。

本文更新于2017年1月5日。

翻译：Estelle