“十四五”规划中什么值得提前期待？

中国的下一个五年规划将对能源转型和全球气候产生复杂影响

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2019-08-072020-06-26

五年规划是中国的最高级别的政策蓝图，也被视为在影响全球可持续性方面“世界最重要的文件之一”。这一制度始于1953年，如今正在制订是第14个五年规划（2021-2025）。与之前一样，“十四五”规划将在经济发展和农业生产等一整套发展目标的基础上，指明中国的发展路径。

“十四五”规划对中国的能源转型和全球应对气候变化的努力至关重要。在这里，我们总结了政策圈和中国媒体正在讨论的一些与气候和能源相关的主要观点。

起草“十四五”规划

“十四五”规划的制订由国家发展和改革委员会（简称国家发改委，NDRC）主导，广泛吸收各方意见，并与其他部门协调起草一系列文件。最终方案将于2021年初由中国最高立法机关批准，之后将根据其原则和目标制定部门和地区计划。例如，国家能源局（NEA）将制定一个能源的“十四五”计划。

在最终批准之前，“十四五”规划的起草过程可能长达两年。作为今年“预分析”阶段的一部分，各部委开始委托内部和研究机构进行研究。其结果将被纳入明年的计划起草阶段。

但是，“十四五”规划的起草过程发生了一些变化。作为去年部委调整的一部分，中国的气候事务主管部门从国家发改委调到了生态环境部（MEE）。对于气候观察人士来说，这一点意义重大。这意味着，相比于“十三五”计划起草阶段，中国的气候官员将在晚些时候才能看到“十四五”规划版本，因而可能限制其对规划框架和方向的影响。

碳排放上限

为了筹备“十四五”规划，生态环境部最近委托了多个研究项目，其中一个就是对碳排放上限进行调研。该研究将着眼于其他国家如何设定限制碳排放总量的目标，以及如何将这些目标在不同部门和地区间分配。研究还将提出将采取何种方式给中国碳排放设置上限。

对碳排放上限的研究是“十四五”规划的新领域。“十三五”规划的目标是将中国能源消费总量控制在50亿吨标准煤当量以内，并且进一步降低经济能源强度和碳强度。然而，能源消费上限的制定中忽略了不同能源的碳强度，而这些能源来源会影响到碳排放，也可以在选择不同的能源时更重视减排。

2030

中国承诺最迟在2030年达到碳排放峰值。

在国际上，中国承诺最迟在2030年达到碳排放峰值，但不愿承诺碳排放的绝对上限。中国的碳排放仍在增加，不过许多专家认为，由于经济增长放缓、能源转型推进以及城市居民收入增长，中国的碳排放已经进入了一个只有轻微波动的平稳阶段。

全国人大常委会委员、政府气候与可持续发展主要顾问王毅在今年的全国人大会议上建议，在“十四五”规划中用碳排放上限取代能源消费上限。

“这样做，我们不仅可以有效限制煤炭消费，且不限制零碳能源的发展”，他说道：“最初阶段，这个目标并不一定立刻达到很高水平的量化控制，但它意味着逐步向碳排放的绝对量减排过渡。”

煤炭的角色

气候观察人士还将密切关注新规划在未来五年为煤炭消费和煤电发展提供多大的空间。

“十四五”规划将描绘出能源消费目标和非化石燃料在能源结构中所占份额的全景。国家能源局的电力行业计划将于2021年底敲定，该计划将制定燃煤发电装机容量的具体目标。

根据国家能源局的“十三五”计划，到2020年中国的燃煤发电能力已被限制在11亿千瓦以内。但由于产能扩张速度快于需求增长，装机容量利用率不足50%。过去几年，中国的电力需求已开始回升。对此，电力规划设计总院最近呼吁在未来三年内短期扩大产能。同样，今年3月中国电力企业联合会建议，到2030年应将燃煤发电能力扩大到13亿千瓦。

很多专家不同意这种观点。国家能源局前局长张国宝表示，目前的过剩产能及可再生能源和核能的发展就可以满足不断增长的需求。与此同时，“绿色和平”的煤炭分析师柳力强调了新一轮燃煤发电扩张带来的气候风险。

现行“十三五”规划中设置的目标是，到2020年底煤炭在一次能源结构中的占比降至58%。中国工程院副院长谢克昌建议规划制订者将2025年的目标设为55%。去年，煤炭在一次能源结构中的占比首次跌破60%。

华北电力大学能源互联网研究中心主任曾鸣认为，燃煤发电在下一个五年规划中的空间有限。相反，他预计许多燃煤电厂将会退役。