世界正处于十字路口。2024 年，全球平均地表气温首次突破比工业化前高 1.5摄氏度。科学家表示，这很可能意味着未来约 20 年内，全球气温将持续超过《巴黎协定》设定的温控阈值。
要保护人类免受这个“气候新阶段”的冲击，适应行动必须在更高层面、以更大规模推进。对最脆弱的国家而言，这一点尤为重要，因为极端天气对它们的影响正在不成比例地加剧。
气候适应指为减少全球变暖对环境、社会、公共健康与经济造成的危害而采取的行动。有效的适应需要根据不同国家、地区与社区的实际情况制定务实的解决方案。
例子包括：改进灌溉以帮助农民应对越来越难预测的降雨、恢复红树林以减缓海平面上升带来的海岸侵蚀、建设预警系统以在洪水或气旋来临前提醒社区。
在COP28上，全球适应目标的框架首次确立。随后，各方开始讨论框架细节以及用于衡量目标进展的指标，预计将在贝伦举行的 COP30 上最终敲定。
联合国最新的《适应差距报告》和《国家自主贡献综合报告》再次强调：加强气候适应的需求与雄心正在不断上升。但全球气候政治仍忽视了一个事实：实现公正转型需要扩大适应力度，尤其是在发展中国家。
按目前的执行速度，COP28 框架中的 11 项目标几乎注定要落空。发展中国家需要更多的资金以及技术转移和能力建设等资源的支持，才能有效推进适应行动。
在这一严峻背景下，发展中国家希望 COP30 能在全球适应目标及其落实方面取得突破，因此许多人将 COP30 称为“气候适应COP”。
适应资金面临艰难处境
私营部门对适应的贡献极其有限，因此公共资金在推动适应落实方面显得更加关键。私营部门每年向发展中国家提供的适应资金约为 80 亿美元。根据苏黎世气候韧性联盟（Zurich Climate Resilience Alliance）的最新报告，这还不到实际需求的 3%。
报告指出，未来私营资金或许能增加，但很可能只会集中流向少数风险较低、回报较高的领域。这意味着许多脆弱社区仍将无法获得他们迫切需要的适应支持。
尽管公共部门是适应资金的主要来源，但资金结构并不公平。一个令人担忧的事实是，大量适应资金以贷款形式发放，使气候脆弱国家陷入恶性循环。
2018 年至 2022 年间，新兴市场和发展中国家（不含最不发达国家）获得的适应资金中有 84% 以债务形式发放。乐施会（Oxfam）和关怀气候公正中心（Care Climate Justice Center）的研究显示，发展中国家平均每获得 5 美元气候资金，就要偿还 7 美元。
这一负担在非洲尤为沉重：2019年至2020 年，非洲地区 54% 的适应资金承诺是贷款。这意味着非洲实际上在为自己的适应行动“自掏腰包”，进一步压缩了其在适应、医疗、教育等关键领域继续投入的财政空间。
超越监测，走向真正落实
全球适应目标的核心理念之一是：非洲国家和其他发展中国家不应被迫独自承担一个并非由他们造成的危机的适应成本。
“非洲谈判小组”（African Group of Negotiators）于2013年首次提出全球适应目标，并在 2015 年推动其写入《巴黎协定》。这一成果来之不易。非洲的愿景不是仅建立一套监测适应行动的技术流程，而是明确“满足全球适应需求是一项集体法律责任”。
过去数年，非洲谈判小组持续倡导国际社会应根据各国的真实需求，在资金、技术转移和能力建设方面推动全球适应目标的落实。
在2022年至2023年的“格拉斯哥—沙姆沙伊赫工作方案”中，该谈判小组推动设立了总额 4000 亿美元的资金目标，以便将全球目标框架付诸行动。这一数字基于联合国2023年的《适应差距报告》。
当时，发达国家坚持将资金问题放在 “新的集体量化气候资金目标”（New Collective Quantified Goal on Climate Finance，简称NCQG）下讨论，但却在这一谈判空间内拒绝涉及“量化适应资金需求”或“成果导向的适应子目标”等内容。结果是，COP29 在适应资金缺口问题上几乎毫无进展。COP29 的 NCQG 决定虽提出 3000 亿美元资金目标，但没有说明其中有多少用于适应。
随着“阿联酋—贝伦工作方案”进入指标制定的收尾阶段，这些悬而未决的问题必须在今年得到讨论和回应。一旦框架确定下来，《巴黎协定》各方就将具备运行全球适应目标的制度基础。下一步的关键就是落实。
全球适应目标不仅需要监测进展的指标，还要求各国展开负责任的国际对话，探讨如何真正实现这些目标。此外，各国还必须讨论如何根据需求加强国际合作，提供资金、技术转移和能力建设支持。
如果没有明确的政治承诺来推动落实，COP30 很可能只是延续过去那种“按部就班”的适应方式，最终导致 2027 年和 2030 年的目标落空。
在贝伦确保“基于需求”的应对方式
上一项适应资金目标，即2021 年的《格拉斯哥承诺》，将在今年到期。无论该目标能否实现，它至少在过去几年中作为政治工具推动了适应资金的增长。《联合国气候变化框架公约》（UN Framework Convention on Climate Change，简称UNFCCC）2024 年适应资金报告显示，2019年至2022 年的资金流动确实有所上升。
然而，即便适应资金真的翻倍，也远远不足以填补不断扩大的需求缺口。发展中国家的适应需求估算已高达 3100亿至3650 亿美元。而近期及计划中的官方发展援助削减，正在逆转过去的增长趋势。乐施会和关怀气候公正中心的报告估计，适应资金可能下降：2024 年降至 290 亿美元，2025 年降至 260 亿美元。
COP28 达成的框架包含 11 项详细目标及相应的指标。据此，COP30 必须提出指导意见，明确应如何提升适应资金规模，以覆盖这些全球目标所需的全部成本。
“最不发达国家集团”（Least Developed Countries Group）提出：到 2030 年将适应资金提高至 2022 年的三倍，这一建议确实有助于短期内增加资金量。但正如国际民间组织“气候行动网络”（Climate Action Network）指出的：不能因为发达国家借此调整自身的资金安排，就放弃建立“长期、基于需求的”适应资金机制，而这项机制必须在2030年之前确立。
如果不能确保这一“基于需求的适应资金”机制，将背离全球适应目标的精神，也辜负过去四年围绕这个目标所开展的大量努力，并会进一步加深发展中国家在 UNFCCC 谈判中对发达国家的不信任。
对于发展中国家而言，要在 2027 年和 2030 年实现适应目标，关键在于获得国际公共支持，包括赠款及极为优惠的融资。这不仅是务实需求，也是正义与公平的体现。
国际法院的咨询意见（International Court of Justice Advisory Opinion，简称ICJ AO）已经就气候资金给出明确的法律预期：必须扩大对发展中国家的资金支持，并提高资金透明度。这也与“77国集团”当前争取在《巴黎协定》9.1 条（关于资金提供）下设立正式议题的努力相呼应，而这一努力迄今仍遭发达国家反对。
归根究底，无论是实现全球适应目标，还是完成控温与能源转型目标，如果各方真心想兑现承诺，就必须采用基于需求的资金方式。唯有如此，全球适应目标才能按时推进，《巴黎协定》所强调的“公平合作精神”才能得到真正体现。
