欧盟推进建立碳边境调节机制

2021年是欧洲碳市场诞生的第16个年头。在这个逐渐成熟的市场中，碳排放配额的价格达到了历史最高水平——每吨二氧化碳50英镑。而缔造它的人们已经为它的18岁生日制定了宏伟的计划：要在2023年让它走向世界，并用碳边境调节机制（CBAM）宣布这一天的到来。只不过，欧盟的邻居们更希望它别把手伸那么长。

碳边境调节机制实质上是通过对进口产品所包含的碳进行定价的方式，将欧盟的碳市场扩展到世界其他地区。除了推高欧洲的碳排放价格，欧盟希望它能鼓励其合作伙伴提升他们的气候雄心。虽然碳边境调节机制预计要到2023年才会生效，但目前已经可以看到这一欧洲旗舰气候和贸易政策的轮廓。

欧盟考虑了各种碳边境调节机制的设计方案，包括类似于增值税的碳排放费。但现在看来，它似乎已决定（名义上）把进口纳入到欧盟排放交易体系（ETS）中，对其征收能够反映欧盟ETS中碳价格的碳税。

碳边境调节机制将涵盖哪些商品？3月，欧洲议会呼吁立即将ETS中的所有行业都纳入碳边境调节机制，包括电力、水泥、钢铁、铝、炼油、纸张、玻璃、化学品和化肥……无论其是中间产品还是最终产品。一些成员国，如波兰和法国，主张先开展小规模试点，只纳入钢铁、水泥，或许还有化肥等几个行业。欧盟委员会一名新闻官员告诉中外对话，目前考虑纳入的部门主要是“钢铁、水泥和化肥”。

欧盟委员会7月14日提交碳边境调节机制的提案和影响评估后，欧盟成员国和机构之间将展开激烈谈判。这项提案将伴随着对欧盟ETS的改革，使欧盟能够实现2030年新的温室气体排放目标（在1990年的水平上减排55%），这反过来可能会影响碳边境调节机制配额的成本。

免费配额的成本

欧洲议会3月份的辩论显示，欧洲方面在有关碳边境调节机制的一个最棘手的问题上存在分歧：即如何处理旨在防止“碳泄漏”的现有措施。所谓“碳泄漏”是指一个地方更严格的气候政策会导致高碳产品和碳排放转移到另一个地方。

欧洲钢铁协会（the European Steel Association）总干事阿克塞尔·埃格特（Axel Eggert）称赞欧洲议会批准了一项“可行的碳排放控制措施”。但埃格特之所以表示赞赏，主要是因为议会投票删除了报告草案中的一句话，即呼吁结束向欧盟工业企业免费发放碳排放配额。

尽管欧盟采取了碳定价措施，但免费分配配额是欧盟帮助其制造商保持竞争力的主要方式。虽然欧洲的发电厂必须为其所有碳排放购买配额，但被认为存在碳泄漏风险的行业却几乎不承担任何直接成本。事实上，根据欧洲审计院（the European Court of Auditors）的统计，从2005年ETS启动以来，至少到2017年，水泥、化工和钢铁行业获得的排放配额都绰绰有余。这意味着他们能够通过将本应由他们承担的碳排放成本转嫁给客户，或在市场上出售多余的配额来赚取“横财”。

近年来，免费配额的数量有所减少。3月份，欧洲钢铁业声称，现在每年“免费配额缺口达20%”。不过，根据目前的计划，这些受影响的行业在2030年之前仍将继续获得免费配额，这正是为什么即将到来的ETS改革对碳边境调节机制如此重要的原因。与欧洲议会多数派不同，欧盟委员会将碳边境调节机制设想为“当前免费配额分配制的替代方案”，希望避免欧盟企业受到“双重保护”。

在某种程度上保留免费配额制的一个理由是可以帮助欧盟工业对外出口，这一点是碳边境调节机制无法做到的。比方说，碳边境调节机制通过让一家土耳其钢铁的欧盟进口商为碳排放支付与意大利钢铁制造商相同的价格，从而创造公平的竞争环境。这样一来，欧盟进口商就没有动力从土耳其购买钢材，因为土耳其的钢材可能更便宜，但通常碳强度更高。但这家能效较低的土耳其钢铁制造商仍能将产品销往不收取碳排放费用的美国市场，从而比其意大利竞争对手更具优势。因此，欧盟生产商可能会失去市场份额，全球排放量实际上可能会增加。

如果设计得当，修改后的免费配额制度可以帮助欧盟出口商保持竞争力。“气候变化和可持续转型圆桌会议”（the Roundtable on Climate Change and Sustainable Transition）的专家们建议，碳边境调节机制应仅适用于欧盟一般生产商必须购买配额的进口商品中的排放份额。欧盟也曾讨论过为碳边境调节机制的成本提供出口退税，但这种选择有可能违反WTO规则，而WTO规则也是碳边境调节机制面临的一个真实的障碍。

贸易伙伴，贸易对手

即使在这个早期阶段，欧盟的计划也遭到了贸易伙伴的反对。美国气候特使约翰·克里表示，碳边境调节机制应该是“最后的手段”。麻省理工学院能源与环境政策研究中心副主任迈克尔·梅林（Michael Mehling）说：“我认为美国国内选民不会允许政府对欧盟的碳边境调节机制无动于衷甚至表示支持。”至于贸易摩擦是否会导致欧洲的计划“翻车”，欧洲改革中心（the Centre for European Reform）高级研究员山姆·洛（Sam Lowe）警告称，如果美国不认可，“局面可能会迅速恶化”。

中国国家主席习近平最近警告他的法国和德国同侪，“应对气候变化……不应该成为……贸易壁垒的借口”。在4月的一次“基础四国”（the BASIC group）（巴西、南非、印度和中国）会议上，这些国家的气候部长“对实施如碳边境调节机制等贸易壁垒的提议表示严重关切，该提议具有歧视性，且违反了公平原则、共同但有区别的责任原则和各自能力原则”。

在被问及来自“基础四国”的批评时，一位欧盟官员说：“欧盟碳边境调节机制的设计将符合WTO规则和《巴黎协定》。从最初提出该想法的时候，我们就与伙伴国家保持接触。”这位官员补充说，欧盟的公开磋商“为伙伴国家的出口商提供了发表意见的机会”。

尽管布鲁塞尔做出了努力，但如果碳边境调节机制仍被判定为对外国商品的歧视，欧盟将考虑援引WTO关于保护人类生命和自然资源的贸易措施的例外条款。为了跨越这一障碍，布鲁塞尔必须确保碳边境调节机制被视为气候变化应对措施，而不是贸易保护或创收措施，尽管欧盟计划将该机制的收入纳入总预算。可是，欧盟委员会网站却画蛇添足地将碳边境调节机制列为几个“帮助偿还[应对新冠疫情的]借款的新收入来源”之一。

世贸组织新任总干事恩戈齐·奥孔乔-伊韦阿拉（Ngozi Okonjo-Iweala）在4月表示，世贸组织将成立一个工作组来审查碳边境调节机制。山姆·洛说，欧盟如果要为发展中国家考虑，一种方式就是单方面免除它们的碳边境调节收费，就像欧盟已经对各种关税采取的措施一样。

但如果如很多人预期的那样，碳边境调节机制开始时只适用于水泥和钢铁行业，那么一开始最受影响的是少数中等收入国家。土耳其是迄今为止欧盟最大的水泥产品进口来源国。欧盟进口的钢材大多来自俄罗斯，不过土耳其、乌克兰、中国和韩国也占有相当大的市场份额。

当然，每个贸易伙伴面临的欧盟边境调节成本并不相同。为了避免双重碳税，欧盟委员会将免除国内碳税水平与其类似的国家的进口碳税。瑞士这样的情况是最简单的，该国的排放交易计划已经与欧盟ETS挂钩。

对于排放交易体系较弱或没有建立排放交易体系的国家来说，难度较大。路孚特（Refinitiv）首席分析师秦炎解释了中国面临的挑战。中国碳市场的价格一直徘徊在1-13欧元/吨，与“欧盟排放交易体系50欧元/吨的碳价格差距悬殊……”，“如果欧盟要求中国钢铁出口商为40欧元/吨的巨大价格差买单，则存在贸易争端的风险。”秦炎补充说，钢铁很可能是最后被纳入新版中国碳排放权交易体系的行业之一，也许要到2025年。

延迟的里程碑

欧盟7月份的提案将是其对外国产品中的碳排放进行征税的开始，这也标志着一个时代的结束。在之前数十年，气候政策制定者们意识到气候行动存在“搭便车”的问题，但却无法或不能让气候行动的“后进者”承担经济成本。如果世界主要经济体要形成一个经济学家们所称的“气候俱乐部”，从而对内制定排放规则，对外协调进口关税，那么就必须有人做这个“领舞者”。

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翻译：奇芳