在连续数月的起伏之后，日本民主党9月14日宣布了新的能源政策。恰如日本《朝日新闻》所指出的那样，这份政策充满了自相矛盾和例外条款。即便如此，内阁几乎肯定将于本月之内通过这项能源新政，并列入产业经济省的“能源基本规划”。
这项能源新政的主要内容中最受日本国内和国际舆论关注的莫过于提出要在2040年之前完全放弃核能，以及强调发展可再生能源。国际社会对此作出的反应可以从9月14日《金融时报》的评论中窥见一斑：该报认为，日本“退出核能的决定已经给整个能源产业带来了冲击，从全球油价到太阳能电池板生产和销售都会受到影响。”
此次推出的新政与2010年6月的规划明显不同，后者承诺到2030年将核能在全部能源中的比例提升至一半以上，并对可再生能源的发展勉强表示认可（到2030年可再生能源比例达到20%）。规划宣布之后不久即发生了福岛核泄漏事故，此后的日本能源政策和政策制定一直深受其影响。
具体来说，福岛核事故发生之前，日本的能源政策完全是技术人员的专利，主导力量除产业经济省以外还有支持核能的垄断机构、大企业、依赖核能的社区以及众多政客、官僚和学者。福岛核事故之后的形势则完全不同，其他官僚机构、日益团结成为区域集团的反核地方政府、由社会媒体动员起来的民间团体 、投资可再生能源的大资本集团、中小企业、合作农场乃至普通人家都在这场讨论中占据了一席之地。
同时要代表这么多人的利益，民主党面临的挑战可想而知。民主党本来就不是铁板一块，只是2009年大选时为了与自民党划清界限才实现了短暂的团结。如今再一次面临大选压力的民主党在近期一次民调中仅仅获得了10%的民众支持率。首相野田佳彦明白，要求绿色发展的反核势力无论在党内还是在公众中都有很大的影响力，他需要吸引他们的支持。
《朝日新闻》还认为，大选之前其他因素也将发挥关键的作用。9月19号新成立的原子能管理委员会(NRC)可能批准更多核电站重新启动。重启核电站数量的增加或将削弱节约能源和利用可再生能源的动力，阻碍日本转向分布式能源经济的进程。
另一方面，福岛核事故发生之后，上网电价补贴政策对日本可再生能源产业发展的推动作用日益明显。上网电价补贴政策是前任首相菅直人2011年8月底推出的。今年7月1日正式生效后一个月内，该政策就吸引了33695个可再生能源项目，预计总金额达到20亿美元（约合126亿元人民币），取得了远超预期的良好效果。以地方银行和信用合作社为首的日本金融资本也开始投资可再生能源。
电力在日本“地产地销”的增长模式中占据核心地位，上网电价补贴政策正是推动发电产业发展的关键。因此从大局来看，新出台的能源政策反映了日本变化无常的能源政治，上网电价补贴政策则是引导政策走向的重要机制。
脆弱的无核承诺
日本政府虽然提出要在2040年之前实现彻底弃核，但在具体实施方案、进展速度以及如何调和各方利益冲突等问题上并未给出太多细节，这样的承诺到头来或许只是一纸空文。
观察人士认为，此次的政策是妥协的产物；野田首相推出这样的政策，一来是想在本月的党内选举中连任党首，二来是想在即将到来的众议院选举中赢得普通选民支持。野田本人并不想放弃核能，他之所以做出这样的决定是迫于公众以及民主党内越来越强烈的弃核呼声。
野田的本意倾向于在2030年之前逐渐缩减核能的比例，而不是完全弃用核电。从首相身边幕僚的表态来看，野田或许希望将核能在日本全部能源供给中的比例保持在15%。但民众一边倒地要求在2030年之前完全停止使用核能，令野田无法视而不见。政府曾在全国各地召开公开论坛，并向民众征集未来核能的理想比例。最终，政府给出的15%和20-25%两个备选答案均被否决。
一位与首相关系紧密的立法委员表示：“野田需要首先赢得党首选举。连任竞选团队中的一些民主党人士支持弃核，如果这些人选择不再拥护野田，那么就算他成功连任党首，新政府的管理也将面临巨大的困难。”尽管如此，野田政府比原定的2030年延后十年弃核的决定还是招致了批评。
美国对日本将如何处理回收乏燃料过程中所产生的钚表示关切。此外，日本最具实力的游说组织日本经济团体联合会主席米仓弘昌9月13日致电野田，反对零核政策。面对国际盟友和国内商业领袖的双重压力，野田政府最后时刻在政策中加入了一项新条款，为今后彻底废弃该政策留下了余地。
该条款写道：“国际市场燃料供应和科技发展等因素对本国能源供给影响很大。未来发展走向极难预测，须灵活应对。”
日本国家战略大臣谷川元久坚持要求保留一条将达成新能源政策定为对中央和地方政府法律要求的条款。然而在9月14日上午的会议中，该条款最终被取消。这样一来，没有了法律基础的能源新政更无法对能源产业和地方政府起到约束作用。
正在制定基本能源规划的产业经济省预计将于本月拟定新政策的细节。但基本能源规划每三年就要复审一次。谁也不能保证2015年时的政府还会沿用同样的思路。“一旦有新政府掌权，新政策恐怕就会夭折，”产业经济省内一名高级官员指出。正如他所说，野田有可能会解散众议院，宣布提前举行大选。
野田政府还提出要在确保安全的前提下重启部分反应堆作为“重要的电力来源”，这似乎与日本民众的情绪以及到2040年之前完全弃核的整体目标背道而驰。
自2011年核泄漏灾难以来，日本官方已经批准了日本50座核电站中的两座继续运转。这两座核电站的重启遭到日本民众的广泛反对。如果新设立的核能管理委员会认可，野田政府计划重启其他核电站。按计划，核能管理委员会将于9月19日正式成立。但是重启核电站或将把日本拉回福岛核事故前核电占日本全部电能产出近三成的老路。一旦反应堆重启，核电站经营者将更加卖力地阻挠弃用核能的计划。全国范围内节能运动的步伐将放缓，通向无核未来的道路也将受阻。
钚处理方案没有变化
回收乏燃料则完全是另外一回事。野田政府虽然承诺弃用核能，却丝毫没有改变目前问题重重的乏燃料回收和钚处理方案。钚可以发电，但也能用来制造核武器。批评者认为，在整个日本弃用核能的大环境下，野田政府这么做完全是在故意囤积钚。“那些核反应堆再过几十年就要退役了，储备今后使用的回收燃料完全没有意义，”明治大学核能政策副教授胜田忠表示。
日本政府计划在2050年左右将快中子增殖反应堆投入使用，以实现核燃料的回收。与此同时，囤积起来的钚料可能使人怀疑日本开展核燃料回收项目的动机。“如果日本大量囤积不能供核电站使用的钚料，势必引起国际社会的怀疑，”九州大学科学史教授兼副校长吉冈仁如是说。
安德鲁·德维特，东京立教大学政策研究学院教授，《亚太周刊》协调员。
本文首刊于2012年9月17日出版的《亚太周刊》，原标题为《日本能源政策的十字路口：一个可再生能源的未来？》。
翻译：李杨
