这个冬天，中国互联网上充斥着关于河北省供暖短缺的争议。政府的目标是，在今年冬天完成该省很大一部分地区住宅供暖的“煤改气”或“煤改电”。但随着冬季的到来，有报道称一些地区不是没有足够的天然气供应，就是基础设施不够完善，不足以完成这一转型。一些村庄甚至完全没有供暖。
由于多数房屋的保温性能很差，有暖气的家庭纷纷抱怨改用天然气后，供暖成本过高。12月4日，政府发布紧急通知，放宽了天然气供暖设施不完善地区的煤炭供暖禁令。
河北省出现供暖问题的原因在于其对煤炭禁令准备不足，但也说明了政府解决冬季空气污染问题的决心。
多年来，专家一直强调冬季燃煤供暖对京津冀地区空气质量的影响。造成该地区长时间被雾霾所笼罩的原因不单是因为冬季供暖与恶劣的天气模式相叠加，家用炉灶也是直接的污染排放源，而且这些排放对低收入人群的影响更甚。多项研究显示，在淮河以北那些燃煤供暖享受政府补贴或者免费的地区，民众的预期寿命低于淮河以南地区。
淘汰煤炭供暖不是简单地以损害农村居民的利益为代价，从而净化空气以造福城市住户。煤炉和采暖炉会产生黑碳和细颗粒物等危险的室内污染物排放。美国健康影响研究所的一项研究发现，中国的疾病患病率和死亡率高与使用家用固体燃料有关，而受固体燃料燃烧造成的室内空气污染影响的主要是低收入的农村居民。
今年冬天，京津冀及周边地区空气质量明显提高再次印证了减少小煤炉使用的必要性。11月，该地区PM2.5水平同比下降37%，卫星数据显示二氧化硫排放量比去年同期下降超过50%，居民燃煤减少是其中重要的驱动因素之一。
那么，是否有办法在彻底消灭小煤炉的同时，确保每个人都能拥有充足的供暖？
问题何在
供暖短缺说明了政策实施只靠行政手段和地方政府存在的局限性。
能源政策本质上是复杂的，需要多个行业和各级政府的相互合作。地方领导在政策手段和对国有石油和天然气公司的影响力方面都很有限。而这些公司负责铺设管道和线路，建造液化天然气接收站，勘探和开发天然气储备。
中央给出了3年的时间来逐步淘汰散煤。但一些地区的领导可能会忍不住把实施工作推迟到最后一年，一部分原因是为了延迟支出、节省燃料补贴，另一部分原因则是为了与省级或中央政府协商，为改造争取更高的补贴。
河北推行“禁煤区”的做法并不符合政府对外宣称的遵照“十八大”精神，更多地依靠市场机制解决环境问题的目标。“十八大”提出，应发挥市场在资源配置中的“决定性”作用，引入环境税等价格机制以纠正市场失灵。然而，此类政策的推行进展缓慢。例如，碳排放交易体系的推出一拖再拖，而且初期也将仅限于电力部门，不会影响个人购买煤炭的行为。
在中国，人们认为煤炭便宜，是因为煤炭有补贴、融资成本低，国家对煤炭开采和运输有扶持，而且煤矿和电厂用水成本低，没有环境税，且水质和排放方面的执法不够协调一致。即便为碳排放定价或出台其他环境税，这种隐形补贴也不可能完全消失。
煤炭价格低廉，不仅阻碍了“煤改电”或“煤改气”的推进，也阻碍了对建筑质量和房屋保温措施的投入。全球各国的业主和住户普遍因为短期思维作祟，或者因为出租物业的业主无法直接受益，而忽视了对能源效率的投资。而在中国，劣质煤低廉的价格更是加剧了这一问题。
农村地区政府缺乏资金，无法对建筑进行大规模能效改造。缺乏能效投资意味着以其它能源替代煤炭供暖的成本会比预期高很多。
寻找解决方案
1. 出台透明化、分阶段的实施计划
一段时间以来，中国的环境和能源计划的实施都是多年期的，但最重要的是在最后一年达成这个目标。2010年“十一五”规划末期，为了在这一关键时刻完成阶段性能源强度目标，一些地区不得不采取电厂停产，居民限电的措施。同样，河北供暖争议也发生在《河北省大气污染深入治理三年（2015-2017）行动方案》收官之年的最后一个月。
此次在最后一刻集中推动家庭供暖的“煤改气”转型恰逢其他行业的天然气需求高峰：在冬季取暖开始前的1月到10月，天然气需求已经飙升19%。工业锅炉、化工、发电等行业是天然气需求增长的主要原因。
加上家庭供暖，河北省的天然气需求陡增高达30%。“煤改气”基础设施的建设和运营需要协调各种复杂的政治经济力量，包括平衡各级政府和国有企业的责任分工。一个更加透明、详细的实施计划，以及公开的、逐年增长的强制性目标可以有助于避免这种断崖式的供气短缺。
一个更加透明的计划也将有助于私营部门在能源效率方面做出更加明智的投资决策。如果我知道自己今年冬天的取暖费会上升，就更有可能会花钱改善建筑的保温措施。
2. 完善天然气定价和储气的市场规则
中国正努力朝着天然气市场定价机制转型。虽然现在市场的参与者更多了，允许第三方参与管网建设也有助于放宽市场准入，但天然气供应链的许多环节仍处于垄断状态，天然气价格也受到严格管制。
在更加灵活的价格机制下，天然气价格在冬天这样供大于求的时候大幅上升，有助于刺激对地下储气库的投资，减少冬天用气高峰期进口天然气的需求。
提高对那些能够暂时停止用气（所谓的可中断需求）的工业用户的补助也能够使供气更加灵活，缓解短期供应紧张。厘清相关规则以化解新液化天然气进口设施（如天津一个拖延已久的进口码头）面临的监管僵局，也将有所裨益。
3. 基于绩效的公用事业激励机制
通过经济奖惩机制可以促使国家电网或中石油这样的国有垄断企业执行某些政策。许多国家公用事业单位的服务定价中都有一部分由绩效决定：政府监管者几乎可以通过绩效手段来鼓励任何自己想要鼓励的某一方面的表现。
归根到底，良好的绩效表现将得到更高的回报，而糟糕的表现，例如未能完成基础设施建设目标，将导致较低的回报。美国的电力公司利用此类激励措施提高可靠性和客户满意度，同时提高对新的房屋保暖或节能装置等客户能效升级技术的公用事业投资。基于绩效的费率制度，加上其他强制性目标，可有助于防止供暖短缺，解决建筑物能源效率投资不足等长期市场失灵问题。
4. 引入环境税以满足能效投资的需要
中国的地方各级政府可以筹集数量可观的资金用于建设新的公路、机场、发电站和高速铁路，但在能源效率方面却长期缺乏资金投入，而这正是最具生产力的能源投资之一。明年开征的环境税将是解决这一问题的一个机会。该税预计将为地方政府来带约6000亿人民币的收入，像河北这样的排放大省的税基也将是最大的。
省级政府在税率的制定过程中拥有很大的酌情决定权，但很多都可能把税率设置在较低水平，放弃潜在的大笔收入以降低工业排放者的生产成本。很明显，制定合适的税率能够带来收入，用于发展类似改善房屋保温性能这样的能效项目。
5.不局限于天然气
2017年，中国的天然气普及在政策驱动下一路高歌猛进，天然气替代了电力部门、工业锅炉和传统家庭使用的煤炭。中国之所以大力推进“煤改气”原因在于地方政府和工业用户评估发现天然气供暖的成本略低于电力采暖。结果是改用天然气供暖的家庭比计划公布时的政府预期多很多。
长远来看，包括地热、地源热泵、改善房屋保温措施、提高能源效率、电力部门对可再生能源的利用、以及天然气的恰当使用等在内的更加多元化的解决方案可能会在经济和能源安全方面产生更好的结果。另一大好处在于，上述方案的燃料成本远低于天然气供暖，因此无需持续的行政监督，就能确保用户不会为了省钱而回去烧煤。
新计划
上面这份建议清单看似令人生畏，但政府却直面挑战并制定了2021年的新目标。2017-18年之交这个冬季开展的禁煤运动中，有300万户家庭完成“煤改气”供暖，约100万户完成“煤改电”供暖。政府的目标是到2021年有1200万户家庭完成“煤改气”供暖，大约1500万户家庭改用热泵或者直接电采暖。总体而言，政府的目标是在未来4年加速实现家庭供暖的清洁化转型，在2017年400万户的基础上，以每年平均超过600万户的速度增长。
新的供暖计划认识到需要加大农村地区的能源效率投资，并指出农村家庭供暖的平均能耗比城市家庭平均能耗高出40%。将农村地区建筑能源需求减少30%的目标将有助于缓解天然气和电力需求增长的压力。
同样需要注意的是，新出台的这些雄心勃勃的禁煤目标不会导致天然气整体需求的急剧上涨。计划估计，2017-18年度到2021-22年度供暖季增加的天然气需求总量为180亿立方米，仅为2016年需求量的9%。但实施起来却并非易事，吸取过去的经验教训有助于避免今年这样的能源短缺再度上演。
翻译：YAN
