今年北京的空气质量已经有了明显的改善，但大张旗鼓地禁止燃煤取暖，并大力推行煤改气的做法在12月初遭遇困境。成千上万的农村居民因为天然气严重短缺而挨冻。据估计，整个冬季采暖季期间，北方地区和全国的天然气缺口分别在48亿和113亿立方米左右。
有报道称，河北某小学的学生被迫在室外学习，靠晒太阳取暖。而在另一篇报道中，山西的建筑工人因烧煤取暖而被拘留。
这些新闻引发了社会热议。煤改气这项旨在帮助中国降低温室气体排放和净化空气的政策究竟是对还是错，问题究竟是出在了政策本身还是执行上？
失算的大手笔
中国环境规划院副研究员雷宇在采访中表示，逐步淘汰中国北方农村家庭使用的污染严重的低质散煤这项决策是中国工程院在对《2013—2017年清洁空气行动计划》进行中期评估时提出的。
评估结果还指出，如果要达到2017年的PM2.5目标，北京“仍需要付出更大的努力”。2016年7月发布的这份文件建议：“增加京津冀地区的天然气供应，以天然气或电力取代工业用煤和民用散煤。”
2016年9月，环保部与北京、天津、河北等地政府联合发布文件，加大对大气污染的控制力度，要求北京市的丰台、通州、房山和大兴四个区、以及河北省保定市和廊坊市的部分地区积极推进“电代煤”和“气代煤”工作。
但截至2016年底，北京市的PM2.5空气指数为每立方米73微克（μg/m3），仍远高于60μg/m3的年均目标，且距离落实《大气污染防治行动计划》的目标仅剩一年的时间。这是2017年调整目标、加大执行力度的原因之一。
3月份，煤改气的步伐加快，几个部委和省市政府联合发文敦促“2+26”个城市（包括北京、天津和河北、山西、河南等省的26个城市）采取清洁供暖措施。每个城市都设定目标，到10月底前完成5-10万户以气代煤、以电代煤工程。
8月份，目标再次升级。环保部发布文件要求，“2+26”城市应在十月底前完成至少三百万户升级改造。这比3月份设置的280万户目标上限还要高。
该政策的确在降低空气污染方面见到了实效。因冬季雾霾而饱受诟病的北京，今年前11个月的PM2.5平均水平下降到58μg/ m3，低于60μg/ m3的目标，但仍远高于世界卫生组织设定的10μg/ m3的标准。北京市附近的天津和河北省大部分城市预计也将实现预定目标。
地方政府积极推进清洁取暖改造工程。山东和辽宁两省都制定了清洁取暖系统改造计划，据说河北省的项目完成情况比原计划高出了30％。
雷宇在接受财新传媒的采访时估计，有400多万户家庭进行了散煤取暖改造。根据地方政府公布的数据，大多数地方政府选择了天然气供暖，而没有选电力供暖，这可能是因为前者成本较低。此外，电力供暖改造将给电力基础设施带来额外的压力。北京称，郊区已有超过一百万户家庭改为电力取暖，城市电网的高峰负荷增加了约10％。
然而，“煤改气”大幅增加了天然气的需求，并且也曝露出供暖改造过程中存在的问题。国家发展和改革委员会的一位官员说，一部分问题是地方官员盲目从众。这让他们在实现目标的过程中不考虑全国的影响。
清洁供暖系统改造时，有一些地方官员在新的供暖系统还没有就位的情况下就贸然拆除现有的系统。无怪那些没有合适采暖设施的农村居民要怨声载道了。
加州大学洛杉矶分校法学院研究中国环境治理的助理教授亚历克斯·王（Alex Wang）表示，这种运动式的空气治理行动的一个负面风险就是“地方政府在大张旗鼓地完成政治目标、落实政策的过程中会采用不当、甚至是粗暴的方式。”
天然气是否是明智之选？
之后，迫于天然气供应的压力，环保部不得不松口放宽了限制，允许改造没有完工的地区继续使用燃煤供暖。
虽然地方各级政府和主要天然气供应企业正努力建设天然气基础设施，确保民用气的供应，但也有人提出，对于中国这样一个煤炭储备丰富，而国内天然气和石油资源量有限的国家来讲，天然气是否是明智之选？
中国工程院院士、清华大学热能工程学院教授倪维斗是支持煤炭主导中国能源消费的主要倡导者之一，他主张让其他形式的替代能源发挥“辅助作用”。他认为应通过“清洁煤”技术继续提高煤炭效率。
他在最近一次公开演讲中说：“山西和内蒙古的千亿吨煤炭储备是保障国家能源消费的根本。
中国工程院院士杜祥琬对此持反对意见。他表示，中国走低碳发展道路的决心就“预示着煤炭的衰落”。
虽然取代农村散煤对减少空气污染至关重要，但由于中国天然气储量有限、进口不足，各地区单纯依靠天然气取暖是不切实际的。
“北京的（天然气）供应有保障是因为它是首都，但其他地区不可能效仿。还应提倡使用其他替代能源，如回收工业废热和地热供暖。这就要求当地政府根据当地情况寻找最佳解决方案，”他表示。
厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强说，改用天然气在短期内仍然是改善空气质量的“正确选择”。
他说：“从全球角度看，天然气供应依然充足，并且在2020年之前都可能保持这种态势。”
天然气占中国能源供应总量的7％左右。今年冬天的供应严重短缺是因为政策驱动的需求增加，且短时间内供应难以跟上，特别是经历了几年的天然气市场需求低迷之后。
“三大国有石油巨头（指中石油、中石化、中海油三家主要天然气供应企业）和一些行业智库认为，今年的增长率不会达到15％至16％。他们也被需求骤增吓了一跳。2017年中左右他们终于感觉到这个变化时，已经为时过晚，”林伯强解释说。
据惠誉国际评级公司估计，中国的天然气供应短缺只是暂时的。随着冬季供暖需求的减少，短缺状况将会得到缓解，而进口的增加和储运基础设施的改善将会平稳解决未来几年的季节性短缺问题。
页岩气的潜力
除了根据短期变化做出调整，并且推动能源市场改革，使天然气定价可以更好地反映需求之外，林伯强还建议中国应扶植新兴页岩气产业的发展，以确保中长期供应。
他表示，美国的经验表明，大举投资页岩气有助于促进研发、专业技术知识积累和大幅降低成本，从而保障了美国的能源安全，扩大了出口。
据国土资源部介绍，中国的页岩气储量达21.8万亿立方米，其中技术可采储量1220亿立方米。然而，环境研究人员警告说，储量主要集中在干旱地区，水力压裂开发需要大量的水资源，这可能会进一步加剧水资源短缺状况。
美国页岩气行业由于甲烷泄漏和地下水污染遭到了环保组织的强烈反对，而中国的情况则不同。迄今为止，中国压裂行业面临的主要挑战是地质问题。中国的页岩气储量分布比美国更加分散，且埋藏深度大，技术挑战更大。能源研究咨询公司伍德麦肯兹表示，尽管如此，中国最大的两家运营商——中国石油天然气集团公司和中国石化集团开展“压裂作业的信心日益增强”。
国土资源部7月份表示，中国已成为世界第三大页岩气生产国，2016年产量较上年增长了76.3％，达79亿立方米。为实现2020年300亿立方米的年产量目标，中国须快速提高产量。
翻译：于柏慧
