在刚刚通过的中国“十四五”规划纲要中，设定了到2025年单位GDP能耗下降13.5%的目标。
中国从“十一五”规划开始，已连续第四个五年规划设定能源强度目标。以能源消耗强度（“单位GDP能耗”）和能源消费总量（“能源消费上限”）为组合的能源“双控”目标，已成为过去十年中国能源转型和低碳发展的重要指挥棒。其中，能源消耗强度目标是必须完成的“约束性指标”，被列入层级最高的“十四五”规划纲要。能源消费总量目标则是“预期性指标”，往往出现于专项规划中。此前已有中国专家建议将“十四五”能源消费总量控制在55亿吨标准煤以内，并将这一目标写入后续出台的《能源发展“十四五”规划》中。
在国家级的目标公布后，国家发改委会将这些目标分解到三十个省市自治区，作为督促和约束各地下个五年能源和产业发展的抓手。
随着中国提出2030年碳达峰目标和2060年碳中和目标，能源“双控”目标将继续成为“十四五”期间驱动中国低碳发展的重要动力。但2020年底多省出现达标困难和“拉闸限电”的局面，也使得“双控”目标的设计和效用受到各方审视和拷问。
能源强度目标：碳达峰关键
“一个能源体系的好坏，首先就是看能效，” 中国工程院院士杜祥琬此前对媒体表示。他指出，能源“双控”开展以来，中国能耗强度持续降低，但同时，中国单位GDP能耗仍是世界平均水平的1.5倍。若能进一步降到1.0，每年至少可减少十几亿吨标准煤消耗。
根据清华大学气候变化和可持续发展研究院（ICCSD）的测算，如果中国要在2030年前实现碳达峰，那么2025年的能源强度要在2020年基础上进一步下降14%。“十四五”的能源强度目标比这一测算略低，但达峰也取决于中国未来数年的经济增长趋势。在今年的“两会”上，中国未宣布“十四五”GDP增长目标。能源基金会首席执行官兼中国区总裁邹骥告诉中外对话，根据经济学界的基本判断，接下来五年的年均GDP增速应该在5.5%-6%之间，目前提出的能源目标也应该是根据这个增速来测算的，“因为全球疫情给我们的GDP走势带来了较大的复杂性和不确定性，而国际经济形势可能也会影响中国经济，所以我判断能耗强度目标与减排潜力比还是留了一些余地。”
邹骥指出，目前中国碳排放正在走向峰值前的平台期，能耗强度目标在现阶段能发挥的作用很大，“当下化石能源占到了总能源消费的80%以上，碳排放巨大。所以目前控制能源总量、能源强度和控制温室气体、二氧化碳还是挂钩的，二者具有较强的正相关关系。”
邹骥还提到，目前占中国碳排放量20%左右的内蒙、新疆、甘肃等几个能源大省的碳排放还在增长。他认为这些省份仍需要实现排放和经济增长的逐步脱钩，需要严格控制能源强度，倒逼经济结构的转型和发展路径的创新，“如果[它们]能实现经济结构的多样化，不要靠煤吃煤，能耗强度也就下来了，这也标志着当地的经济现代化。”
能源消费总量目标待定
“双控”目标中的能源消费总量目标在“十四五”规划纲要中没有体现。但专家普遍预估，它有可能在之后制订的能源发展专项规划中出现，并在“十四五”期间继续以“双控”形式驱动中国的能源转型。多位专家建议，将“十四五”能源消费总量控制在55亿吨标准煤以内。
但对于能源“双控”，部分专家也提出了不同意见。北京大学能源研究院特聘研究员杨富强博士认为，能耗强度目标依然应该坚持，但能源消费总量目标存在不合理、需要改进的地方。他告诉中外对话：“目前我们控制的能源消费总量中，非化石能源占了15%。我们应该鼓励可再生能源多多发展，而不应该一并压制。要控制的是污染高、碳排放高的化石能源，尤其是煤炭。”
最新公布的“十四五”规划纲要在一定程度上回应了他的质疑。纲要提出要“完善双控制度，重点控制化石能源消费”。对此，邹骥向中外对话解释，未来可再生能源消费可能不再占用能源消费总量指标。
“十三五”双控困局
在刚刚过去的“十三五”规划末期，能耗强度和总量的“双控”目标在中国很多省份遇到了执行困难。对于中国的很多能源大省来说，“双控”目标已成为了一个难受的“紧箍咒”。
中国在“十一五”和“十二五”规划期间完成甚至超额完成了能耗强度目标。而根据《“十三五”节能减排综合工作方案》要求，到2020年中国单位GDP能耗要比2015年降低15%，能源消费总量要控制在50亿吨标准煤以内。在这个总目标的基础上，国家发改委对各省下达了分解任务并进行定期考核。
中国政府最新发布的《2020年国民经济和社会发展统计年报》显示，“十三五”期间中国总体上达成了能源消费总量目标，但能耗强度达标情况暂未公开。已有专家向中外对话指出，在2020年的疫情影响下，中国可能最终没能完成能耗强度目标。从已公开的“双控”达标考核情况来看：2017年有宁夏、新疆、辽宁三省未达标（即未完成至少一个指标），2019年有内蒙古一省未达标，2020年前三季度有超过1/3的省份未达标，囊括了经济相对落后、产业结构相对较重的西部资源型省份，也包含了经济发达、产业结构相对较优的广东、浙江等沿海地区。
作为能源转型指挥棒的“双控”目标为何在“十三五”期间遇到了困难？
内蒙古、陕西等西部省份的发改委相关人士在接受《中国能源报》采访中提到，高耗能项目上马过快过多，是当地能源消耗大增的主要原因。对于这些能源大省而言，煤炭等化石能源产品价格低廉，因此用能粗放，不注重能源效率。这些地区经济又相对比较落后，依然需要吸引从东部退出的一些高耗能产业，产业结构偏重能源化工。
基于这种情况，一些省份建议完善能耗“双控”目标分配制度，充分考虑区域发展、产业结构特征和重大项目布局等因素，实行差别化管理。还有省份建议对国家规划的重大产业和重大项目进行单独计算，不占用项目所在地指标，不纳入地方“双控”考核范围。
对于这些抱怨，有专家坚持认为部分能源大省的共性问题是产业、能源结构不合理，而“双控”的目的正在于倒逼经济发展方式转变，没有必要因地方未完成任务而调整目标。
邹骥指出，西部的能源大省应该实现经济结构多样化，不要靠煤吃煤，尽快把能源版图从化石能源为主改成以发展非化石能源为主，利用好当地大面积的戈壁滩、沙漠，发展风电和光伏，再通过和当地的水电结合，形成风光水能互补开发。在这个基础上，可以继续西电东输，对外售卖绿电以获得自己的收益。
对于部分能耗强度达标、但因发展较快而没法完成能源总量指标的地区，有专家认为应该考虑弹性控制总量。
杨富强指出，因为总量目标压力，2020年年末浙江采取了“拉闸限电”的方法，给人们的生活生产都带来了很大的不便。但实际上，限制煤电发电，但允许可再生能源提高应该是被允许的。他同时提出，西部地区一直存在可再生能源消纳的问题，当地可以适度承接从东部地区转来的高能耗项目，但关键在于这些项目要就地消纳可再生能源，这样既发展经济也能完成能源转型，并不需要靠能耗总量的硬性调控。
卓尔德环境研究(北京)中心主任张树伟则认为，用行政手段控制能源消费总量容易割裂能源市场、扭曲价格信号。发改委向各省进行能源总量目标“层层摊派”的方式也易导致目标落空或者被僵化执行——各省的能源消费调整潜力千差万别，行政摊派方式对于管理者的信息掌握和道德水准提出了过高且不切实际的要求。
碳强度和碳总量：超越能源“双控”
绿色创新发展中心(iGDP)顾问胡敏则进一步认为，应该从关注能源总量目标转向碳总量控制目标。她提出，能源的使用本身在某种意义上是一个人权。“虽然中国的《节能法》提供了控制能源消费的法理基础，但是从情理上来讲，我们不应该去限制一个人使用多少能源。”她说，“对能源消费总量过度的控制可能会影响民生，像浙江拉闸限电这种事出现的时候，弱势群体受其影响也会比较大一些。”在她看来，碳总量控制是一个更有科学性的机制，“碳排放是对环境的污染，具有外部性。所以对碳的管理是合情合理的，在全球范围内也具有法理上的共通性。”
但有专家认为，用能源“指挥棒”来驱动目前的中国低碳转型在技术上有其实际意义。世界资源研究所发展中国家气候行动经理宋然平告诉中外对话，自从“十一五”节能减排工作开展以来，中国各省份成立了节能监察中心去核查、校对各大企业上报的能耗数据，虽然其中也存在着一定误差和问题，但整体上，能源监测(Monitoring)、报告(Reporting)、核查(Verifications)体系（简称MRV体系）在中国已经比较成熟和体制化了。反观碳排放的MRV体系，“核查”这一步只在已建立了碳排放权交易体系的城市才会被要求，但中国仅有8个省市在2011年启动了地方碳排放交易试点，目前全国碳市场也才刚刚启动。此外，碳排放数据公开往往有严重的滞后性。“如果用碳排放量来做考核目标的话，数据的发布要及时、透明、高频，才能达到校准的作用，”宋然平说，“但目前国家温室气体清单滞后了六年多，各省市编制的温室气体排放清单也存在不同程度的滞后，没有定期公布。”
不过，无论是能源强度目标还是碳强度目标，本质上都是“效率”目标。为了实现碳中和，并推动世界达成《巴黎协定》目标，中国需要尽早实现碳总量达峰并下降。在“十四五”规划公布之前，多位专家建议设立碳总量控制目标，但在最新公布的“十四五”规划中，碳总量目标依然缺席。
对此，邹骥表达了自己的顾虑：如果现在不设定碳总量目标的话，怎么控制总量的绝对值？怎么保证总量增长率越来越低并走向峰值？他不止一次强调，中国离碳达峰还有不到十年时间，但现在依然没有建立碳排放的整套管理体系，这些基础管理能力真正培养起来至少要3至5年。在管理体系不健全的情况下，中国很难具备实现碳达峰需要的管理能力和管理条件。“我觉得没有碳总量控制目标，是没法强力支持达峰目标的。未来我们达峰绩效的评估，也会因为总量管理不力而使国际国内的公信力受到损害。”他说，“当然退而求其次，我们有没有可能在重点行业或者重点省市去设立总量目标？如果可以的话，那也将在一定程度上有所帮助。”
