在中国的心脏——北京天安门广场上，占地850平米的光伏组件正在运行。这些光伏被安装在人民大会堂屋顶，年发电量约9.8万度，用以供给建筑内各项设施运作。但这样的场景并不常见，在全国范围内的政府大楼或其他公共建筑上，屋顶光伏的安装率低到几乎可以忽略。
为促进屋顶光伏的开发，6月底中国国家能源局下发了《关于报送整县（市、区）屋顶分布式光伏开发试点方案的通知》（后称《方案》），或将在“十四五”期间激发光伏市场新的装机潜力。据统计，截至目前，已有75个县（区/市）敲定了整县分布式光伏的开发企业，即将进行试点开发。
《方案》提出，试点应按照“宜建尽建”的原则，鼓励具备可利用屋顶资源、电网接入和消纳条件良好、有实力推进试点项目建设的县（市、区）积极申报试点；电网企业也应按照“应接尽接”的原则，升级改造电网，以保障分布式光伏大规模的接入需求。
《方案》对想要申报试点的县（市、区）的可利用屋顶面积提出了要求，党政机关建筑屋顶可安装光伏面积不得低于50%，其他公共建筑屋顶可用面积不低于40%。中国光伏行业协会副秘书长刘译阳告诉中外对话，像党政机关、学校、医院、村委会等公共建筑的屋顶光伏装机量还很低，试点推进将促进这些单位的光伏安装量大幅增长。
为什么推分布式光伏？
去年12月的气候雄心峰会上，中国提出气候行动目标，要求到2030年，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右，风电、光伏发电总装机容量将达到1200吉瓦以上。而截至2020年底，中国风光总装机容量为534吉瓦，其中包含风电281吉瓦、光伏253吉瓦。这意味着在10年间，中国的风电和光伏装机容量要翻一倍有余。新能源电力投融资联盟秘书长彭澎告诉中外对话，为达成气候目标，光伏年均装机量的增长期望达到80吉瓦以上。
这对光伏行业来说并不轻松。2021年之前，集中式光伏发展迅猛，在光伏装机总量中占主导地位，但其发展步伐正慢慢放缓。彭澎指出，“十四五”前期还能依靠地面集中式光伏电站来拉动装机量，然而到了后期，随着电网消纳空间的减少，大规模地面电站消纳将成为集中式光伏发展关键的“卡脖子”因素。而相比主要分布在“三北”地区的集中式光伏，分布式光伏多分布在中东部经济发达地区，离电力消费端更近，消纳问题小，发展空间更大。“分布式市场至少要占到年新增市场的一半，光伏的年装机增长量才能突破80吉瓦。”她对中外对话说。
根据国家能源局数据计算，截至2020年底，在全国累计的253吉瓦光伏装机中，分布式光伏仅占30%，约为78吉瓦。而今年上半年，全国光伏新增装机13.01吉瓦，其中分布式光伏达到了7.65吉瓦，超过了集中式光伏的装机量，分布式光伏的发展速度正在加快。
靠公共屋顶还是靠模式创新？
在分布式光伏78吉瓦的累计装机容量中，户用光伏累计装机超过20吉瓦，工商屋顶累计装机估计在58吉瓦左右，党政机关建筑、学校、医院、村委会等公共建筑屋顶的光伏装机几乎可以忽略不计。而此次《方案》的推进，能大大促进这些单位的光伏安装量增长。
刘译阳告诉中外对话，公用屋顶的光伏覆盖率低，是因为公共建筑的电费相对比较低，如果屋顶光伏电价和电网电价所差无几，业主没有节省电费的压力，就没有安装光伏的积极性。
而对于投资方来说，一般选择租用建筑屋顶，按照业主已使用的光伏发电量收取折扣电费，并将多余的电量卖给电网。而公共建筑的屋顶可用面积相对于工商业厂房等建筑来说通常较小，这也意味着“余电上网”的并网难度更高。同时，企业还需要打通政府渠道以开发屋顶，这都会增加投资商的非技术成本。刘译阳认为，现在需要政府来协调这些资源，帮助投资方协调电网接入问题和供需方的资源对接问题，帮助企业降低投资成本。同时，政府也需要教育业主和投资方，提高他们发展分布式光伏的积极性，把公共建筑的光伏安装比例提高。“以前业主没有这个需求，所以即使光伏企业推荐，他们也不愿意装，现在我们就要把这个痛点和堵点打开。”
对于在公共屋顶上发展分布式光伏的商业模式，刘译阳非常看好：“对于光伏企业来说，公共建筑虽然电量较低，但收益稳定性很高。政府、医院、学校这类公共设施不可能过个三五年就搬家，也不会存在收不上电费的问题。”相比之下，工商业业主就可能因为经营不善而产生用电量下降甚至倒闭的问题，如果业主拖欠电费，投资商就会承担相应的损失。
值得注意的是，公共建筑的屋顶规模有限。彭澎告诉中外对话，就一个县来讲，政府控制的屋顶只有几千平，至多上万平，“即便能（按照《方案》的要求）安装（公共建筑面积的）50%，我们觉得增量也是很有限的”。她强调，分布式光伏发展的核心还是工商业和户用光伏。
工商业和户用光伏能否在此次《方案》的推进下发展起来？彭澎认为试点政策的影响不大，工商业和户用要发展，关键取决于项目的盈利情况。
目前，工商业分布式光伏可选择“全部自发自用”和“自发自用、余电上网”两种模式，户用光伏再多一种“全额上网”的选择。“自发自用”模式对标的是工商业或户用电费价格，经济性相对较高；“余电上网”和“全额上网”模式则对标当地燃煤标杆上网电价，价格相对较低。亚坦能源科技（上海）有限公司的创始人李辉告诉中外对话，就上海地区而言，大工业企业日间用电价在0.8元／度左右，这意味着自发自用一度电就能节省0.8元。而余电卖给电网的收购价则为0.41元／度左右。
然而，无论是“自用”还是“上网”，市场化程度都不高。彭澎指出，要提高开发分布式光伏的积极性，关键需要制度创新，要打开“隔墙售电”模式，放开分布式光伏电力的市场化交易，允许分布式能源项目将电力直接销售给周边的能源消费者，而不是必须低价卖给电网。“如果‘隔墙售电’模式打开，分布式项目的收益问题就能得到改善，融资成本会相应下降，符合投资人需求的电站也会大批涌现出来。”她说。
李辉也认为公司目前业务基本不受《方案》影响。他告诉中外对话，亚坦新能专注于开发城市周边的工商业光伏项目，也曾做过户用的别墅项目，但这些业务都是政府控制不了的，政府把控的主要是国企单位和事业单位的屋顶。
《方案》最大的意义在于让自有屋顶的企业认识到自己有使用绿电、发展可再生能源的社会责任。李辉，亚坦能源科技（上海）有限公司创始人
李辉认为，《方案》最大的意义在于让自有屋顶的企业认识到自己有使用绿电、发展可再生能源的社会责任。除了对公共建筑屋顶的光伏安装面积进行了规定，《方案》也对工商业建筑和农村居民建筑屋顶设置了分布式光伏安装面积目标。“有了《方案》以后相当于是全民参与，所有的企业都知道我可能早晚要上光伏，原来觉得光伏收益不太高的客户也会因为政府的推动而愿意去做，那我们就能顺应政策开拓新业务。”
整县推进是否会带来垄断问题？
《方案》下发后，地方政府的申报如火如荼，但中小企业却提出了自己的忧虑。有网友在中国能源局官方网站留言问道：各地如果曲解整县推进光伏政策，会出现垄断式承包的弊端，政府要如何保护小型安装承建商？
针对网友问题，国家能源局强调要在推进试点工作中做到“竞争不垄断”。要求试点工作坚持市场主导和充分竞争的原则，将各地屋顶分布式光伏开发市场向所有符合条件的企业开放，鼓励企业参与市场竞争，参加开发建设。
此外，国家能源局还在回复中提出，各地可自行决定是否开展试点和开展多少试点，按申报要求来报送试点方案的县（市/区）均可自行实施方案、无需审批。回复也对政府所扮演的角色做了规定：政府重点工作是协调资源而非大包大揽、具体开发建设应该由屋顶产权单位按照市场化原则自主确定开发主体。同时，各地应保持工作连续性，不得以开展试点为由暂停、暂缓现有项目立项备案、电网接入等工作。
就目前各地公开信息来看，绝大多数县（市/区）选择由央企、国企来负责开发当地的分布式能源，但央企和国企此前独立开发分布式光伏较少，因此，也有不少央企、国企选择与民企协同合作。“目前还没有听说哪个地区跟哪个企业签了排他协议，导致其他企业进不去的”，李辉告诉中外对话。
