位于江苏省连云港临洪河口的滨海湿地生态价值极高，仅2014-2020年间，当地就记录到小青脚鹬等5种国家一级保护动物、半蹼鹬等 7 种国家二级保护动物，以及15 种全球受胁或“近危”物种，是东亚-澳大利西亚迁飞区迁徙水鸟的重要觅食地和停歇地，对其生存繁衍至关重要。
而这里却正经受着以“修复”为名的生态破坏。卫星图显示，自2019年起一系列名为“蓝色海湾”的项目中所包括的环抱堤、铺设沙滩、吹沙作业、硬化填埋自然滩涂等工程陆续动工，已经对上述珍稀水鸟赖以生存的觅食地造成严重破坏。若继续建设，将对珍稀濒危水鸟以及湿地生态系统造成不可逆的生态影响。为此，民间环保组织自然之友于2021年5月向南京环境资源法庭提起环境公益诉讼并获当日立案，并于2022年1月向南京市中级人民法院寄出《禁止令申请书》，请求法院依法责令建设公司立即停止“蓝色海湾”项目中的全部建设行为。
这起案件反映出的是湿地修复项目因为理念偏差和缺少法定程序和标准反而造成湿地破坏的问题，但中国湿地保护存在的问题不止于此。由于长期缺乏全国层面的湿地保护立法，导致各地出台的湿地保护管理规定五花八门，管理者对保护要求理解不一致等问题长期存在。因此，湿地的认定、湿地修复，以及政府信息公开和公众参与等重要工作，在地方实践中频出乱象。
湿地作为复杂的生态系统，涵盖土地、水资源、动植物等诸多自然资源要素，涉及面向十分宽广，湿地保护立法工作实为一项艰巨任务。早在2005年，《湿地保护条例》草案就已提交国务院法制办审议，此后历经多次意见征求和讨论工作，但由于亟需提升湿地保护的法律位阶等原因，该条例最终没有出台。自2018年以来，全国层面仅有2018年开始施行的《湿地保护管理规定》这一国家林草局的部门规章，位阶低、制度规定不够全面，很多涉及湿地保护的关键性问题未得到清晰规范。
2021年12月24日，《湿地保护法》获得全国人大常委会通过，并将于今年6月1日实施。这将有助于中国的湿地保护进入一个崭新的阶段。
湿地定义与名录制并行，但名录出台与更新仍是关键
自然之友迄今已经陆续提起六起涉及湿地破坏的环境公益诉讼案件。2015年在北京市第四中级人民法院提起的“都市芳园案”是其中第一起，它也是北京市第一起环境民事公益诉讼。
都市芳园是北京昌平的一个住宅小区，小区内有一处总面积约200亩的湖泊湿地。小区开发商和物业公司在没有取得许可的情况下，将建筑垃圾和建筑开槽土等倾倒入湖、填埋湖泊区域，使得水体和植被群落遭到毁坏，原有生态环境消失。虽然早在2012年北京市就出台了《北京市湿地保护条例》，明确湿地实行名录管理，但在案件起诉时，北京市尚未颁布任何湿地名录。这使这块实际上的都市湿地却难以以“湿地”的身份得到保护。
新出台的《湿地保护法》第二条明确了受本法保护的湿地的法律定义——“具有显著生态功能的自然或者人工的、常年或者季节性积水地带、水域，包括低潮时水深不超过六米的海域，但是水田以及用于养殖的人工的水域和滩涂除外”。该条同时明确，国家对湿地实行分级管理及名录制度。这意味着中国的湿地将被分为“国家重要湿地”、“省级重要湿地”和“一般湿地”三个级别，由各级政府制定各级别湿地的名录。
湿地的定义和湿地管理名录制度并非《湿地保护法》首创，然而由于两者攸关相关法律文件到底保护哪些湿地，围绕它们一直争议不断。
我们认为，根据法条的字面含义，受保护的湿地范围应当根据湿地的定义确定，而不局限于湿地名录。名录是具体罗列，定义是兜底补充，两者相结合，既可通过发挥名录界定清晰的优势，解决定义中如“具有显著生态功能”概念相对模糊的问题，为行政机关提供更加明确的监管执法依据，同时又可通过湿地定义的兜底，至少在审判实践中使受保护的湿地范围不局限于名录，弥补名录制度覆盖范围狭窄的缺点。但我们观察到，对此也存在不同理解，地方执法和司法实践中往往囿于湿地名录，认为未列入名录的湿地就不属于法律的保护范围。
因此，我们认为，一方面应当充分确立湿地法律定义在湿地保护实践中的地位，另一方面，由于存在不同理解，将需要被保护的湿地及时纳入名录就是关键。这需要倚赖中央和地方政府对湿地资源进行全面的调查、监测，完善湿地认定和名录发布的相关规定和标准，从而及时出台和更新名录。
同时，我们也认为，在三级名录中，一般湿地名录的管理应是这项工作的重中之重，因为：
第一，在中国众多的湿地中，能进入国家和省级重要湿地名录的湿地占比较小，大部分湿地将存在于一般湿地名录中，数量巨大。而即使是这些级别较低的湿地，其独特的生态功能和价值都是不容忽视的。
第二，相较于国家和省级重要湿地，目前中国各地关于一般湿地认定和名录发布规则的出台还相对滞后，各地工作开展情况差距较大。《湿地保护法》虽未明确要求上述配套文件的出台，但它们却是为湿地保护实践的重要依据，不可或缺。
全国层面，2019年国家林草局发布了《国家重要湿地认定和名录发布规定》，配合《国家重要湿地确定指标》（GB/T 26535—2011）国家标准的出台，为国家重要湿地的认定及其名录发布提供了法律依据。国家重要湿地名录也在持续更新中。
而地方工作的参差从省级层面就可初见端倪。虽各省级政府陆续颁布了省级重要湿地名录、名录管理办法、认定标准等文件，但差距也是明显存在的。再到普遍由县级以上政府主要负责的一般湿地名录，这种差距就更加凸显了出来。
例如，云南省在2014年颁布了《云南省省级重要湿地认定办法》和《省级重要湿地认定》（DB53/T 626-2014）的地方标准，它下面的红河州在2017年颁布了《红河州一般湿地认定办法》，红河州下面的弥勒市则在2019年就发布了关于一般湿地认定情况的公示。如此层层细化，为湿地全面的分级保护提供了制度性的保障和依据。相比之下，湖北省虽已出台《湖北省湿地名录管理办法》和省级重要湿地名录，但素有“千湖之城”美誉的武汉，目前尚未颁布一般湿地名录。
我们深知将一块湿地纳入名录不是一件简单的事，它意味着大量行政资源的投入和利益的平衡。但保护工作却是势在必行。自然之友建议各地方政府加快出台地方的湿地名录，以及湿地认定规定和标准，尤其不可忽略一般湿地的保护工作。应保障湿地名录科学合理地划定，并及时更新，以避免《野生动物保护法》配套文件《国家重点野生动物保护名录》和“三有动物”名录长期得不到更新给保护工作造成的掣肘。
明确湿地修复原则与程序，但修复标准出台速度及科学性是关键
近年来，中国加强湿地保护和修复工作成果喜人，但一些不科学、不合理的修复工程却也在对湿地造成破坏。对连云港临洪河口湿地的破坏就是一个典型的例子。此外还有诸多乱象——生态修复片面注重植物覆盖度和水质提升，而缺乏多样性生境的营造，“平底锅+陡岸”（陡岸没有过渡，难以提供挺水植物和底栖生物的良好生长环境）的做法仍为主流；既消灭荒野又想保证“原生态”，既营造刻板园林景观又想追求“生态”的矛盾做法广泛存在。此外，过度追求投资额度、压缩工期等急功近利的做法依然普遍存在，工程完成后缺乏后期监测和长期水位管控的情况也时有发生。
理念偏差的背后，是缺乏统一、可实施、具有强制力的湿地修复标准，环境影响评价并未有效发挥预防作用，以及政府信息公开和公众参与的不足。
此次《湿地保护法》整个第四章专门针对湿地修复做出规定。在理念上，它提出“坚持自然恢复为主、自然恢复和人工修复相结合”的湿地修复原则。在程序上，它要求国家和省级重要湿地的修复应当编制修复方案。但是，它并没有对一般湿地的修复作出同样的程序性要求，导致一般湿地修复在程序上仍处于模糊地带。
对于缺乏修复标准的问题，《湿地保护法》第十六条明确要求制定生态修复的国家标准。该标准出台的速度和内容的科学性，将是后续湿地修复是否可以让“修复”落到实处的关键。
公众参与占有一席之地，但仍需加强
位于北京北五环与北六环之间的沙河水库，是一片难得的位于超大城市但仍保留一定荒野化的湿地，鸟类生物多样性尤其丰富。此处因以湿地生态修复为主要内容的“沙河湿地公园”建设项目多次受到关注。2017年9月，该项目环评报告获得通过，但环评报告中的方案存在多个问题，包括在沙河水库园区中建设会严重影响湿地鸟类生存环境的“水舞秀”（湖内喷泉）和数个码头。2020年，该项目重新编制了项目建议书和可行性研究报告，后者中的建设方案不再有此前明显破坏生态的建设内容。但可行性研究报告毕竟不是最终方案。自然之友从2021年7月起多次向项目建设方昌平区园林绿化局申请关于最终建设方案的政府信息公开，却至今未果。修改后建设方案也不会再有公众参与程序。这使它成为一个“盲盒”。围绕“沙河湿地公园”的争议，反映出的是与湿地保护相关的政府信息公开不充分，以及公众参与的制度保障不足。
公众参与对于湿地保护具有重要价值。公众中不乏对当地湿地有相当了解的专家，公众通过公民科学调查与监测的方式，对湿地进行长期调查、记录，也可以补充执法部门欠缺的信息。上文提及的连云港临洪河口湿地的数据就是具备专业知识的公众、专家、社会组织共同长期观测得到的。
本次《湿地保护法》包含了公众对破坏湿地行为有权举报控告、各级政府应当公开湿地保护相关信息等内容。然而，公众参与湿地保护的空间以及深度仍然有限。公众能够充分参与湿地保护也并非仅靠《湿地保护法》一部法律能够解决，而是需要通过进一步完善环评、政府信息公开等制度，与《湿地保护法》形成合力。
为了增进公众参与，我们也建议：审批机关未来在审批之前能就湿地相关的规划、湿地总量管控目标、考核指标、湿地名录、湿地相关标准及技术规范、修复方案、建设项目方案等文件公开征集意见，给予公众更前期就参与进来的制度性保障，以实现科学决策，拓宽社会公众深入参与湿地保护的渠道和空间，使之在湿地保护中发挥更大的公众力量。
