非法、不报告和不受管制（IUU）的捕捞活动是全球海洋面临的最大的挑战之一。IUU船只游离于法律、捕捞配额以及许可证的约束之外。它们往往会在受保护水域过量捕捞受保护的物种。
据估计，IUU捕捞给一些国家每年造成260亿至500亿美元的损失，不仅导致鱼类资源枯竭，破坏生物多样性，而且威胁生计和粮食安全。IUU捕捞经常发生在沿海发展中国家。这些国家缺乏治理能力和资源，无法有效监测并保护本国鱼类资源。更广泛来说，IUU捕捞与虐待劳工、贩卖和奴役人口都有关系。
为了应对这些威胁，2016年，联合国粮农组织（FAO）针对IUU捕捞问题实施了首个具有法律约束力的国际协定，即《港口国措施协定》（Agreement on Port State Measures，简称PSMA）。那么该协定是如何运作的？截至目前取得了哪些成效呢？
什么是《港口国措施协定》？
绝大多数被捕捞的海洋鱼类都要通过港口上岸。《港口国措施协定》要求缔约国——目前有70个国家签署了这一协定——把港口作为对悬挂外国国旗的船只进行边境管制的一种形式。协定不仅适用于渔船，也适用于在海上转移渔获物和加油的船只。港口官员根据协定，评估进港船只从事非法活动的风险，并决定是否允许其停靠。
《港口国措施协定》通过强化港口管制，原则上把从事IUU活动的船只拒之门外，减缓非法渔获流入全球市场的速度。港口执法也比在公海上巡逻侦查非法捕捞船只更安全、更经济。背后的理念是，随着越来越多国家加入该协定，拒绝从事IUU捕捞的船只停靠，此类船只就不得不走得更远、付出更大的代价让渔获物登陆，直到不再有利可图，活动就停止了。
《协定》如何运作？
《协定》规定了缔约国在船只寻求停靠时必须采取的一系列最低限度的行动，主要集中在预授权上——港口必须要求进港船只提供信息，例如识别数据、许可证以及此前活动的详细信息等。
然后港口必须设法核实信息，并评估船只可能从事IUU捕捞活动的风险。如有任何可疑之处，例如来自其他港口国的警告，或数据不准确，当局应拒绝船只进港，或仅允许停靠接受检查，不允许加油或卸载渔获物。船只被拒绝入境，或在港口发现IUU证据，《协定》要求各国根据本国法律对该船只采取行动，并与其他港口国共享该船只相关信息，从而收紧对海上非法活动的管控。
《协定》如何执行？
《港口国措施协定》规定了缔约国拒绝IUU船只进港必须至少采取的步骤，并期望各国“把《协定》的规定纳入国家法律，”粮农组织全球与区域渔业进程团队（Fisheries Global and Regional Processes Team）负责人马修·卡米列里（Matthew Camilleri）解释说。但除此之外，《协定》的执行取决于每个国家。一些国家还加入了规范公海捕捞活动的区域渔业管理组织（RFMO）。若RFMO对港口国措施有强制要求，则相关国家也可能要服从该组织的执法要求。
《协定》效果如何？
缔约方定期开会评估《协定》有效性。卡米列里说，在最近的会议上，近三分之一的国家报告称拒绝过船只进入或使用他们的港口，这给人的感觉是《协定》得到了积极应用，但其是否真的起到了减少IUU捕捞的作用，确定起来难度更大。
“简单来说就是我们真的不知道，”皮尤慈善信托基金（Pew Charitable Trusts）的道恩·博尔格·科斯坦齐（Dawn Borg Costanzi）说。IUU捕捞本身具有隐蔽性，我们看不到它的真实规模，因此很难判断这些年来《港口国措施协定》是否有效遏制了IUU。目前有些研究正在帮助解决这一问题，例如确定哪些船旗国参与IUU活动的风险更高，以及IUU船只在哪些港口出现的几率更高。随着时间的推移，这就能揭示实施《港口国措施协定》的地区IUU捕捞发生的概率是否相对较低。
《协定》面临哪些挑战？
《港口国措施协定》成功的关键在于能否得到所有缔约国的有效落实。但六年过去了，这个过程仍在进行，而且各国对协定的采纳程度也各不相同。落实协定需要大量资源、渔业专业知识、以立法和制度方面的能力，这些都因国而异。“我们肯定不想出现堵上个窟窿、又冒出个洞的情况，”斯坦福海洋解决方案中心（Stanford Center for Ocean Solutions）副主管伊丽莎白·塞利格（Elizabeth Selig）说。“我们真的希望协定能够得到协调一致的落实。”让更多国家加入该协定是其有效性的关键：目前缔约国家仅占港口国数量的56%。
IUU问题非常复杂，真的需要每个人都做一些事情才能解决。伊丽莎白·塞利格（Elizabeth Selig），斯坦福海洋解决方案中心
更根本的层面上，港口国之间信息交流不够迅速也阻碍了打击IUU捕捞的努力，而《协定》直到最近才全面建立了协调机制。“如果没有信息，那么每次有船进入港口都要核实其信息，显然会增加风险评估的难度，”科斯坦齐说。
《协定》下一步将如何发展？
为了应对这些挑战，去年年底《港口国措施协定》推出了全球信息交换系统（Global Information Exchange System）。该系统是一个数字平台，汇集了风险船只可供检索的实时信息，卡米列里说。该系统旨在促进港口国之间信息的无缝传递，从而使各国可以协调应对IUU活动的行动。粮农组织还建立了全球能力发展计划（Global Capacity Development Programme），包括为发展中国家提供资金以帮助它们实施《协定》——重点放在制度能力建设，以及使国家政策立法与《协定》保持一致上。科斯坦齐说，这种投资是必要的，《协定》是针对IUU捕捞的唯一一份具有法律约束力的国际文书，如果实施得当，就有解决问题的巨大潜力。
然而，IUU捕捞的规模意味着我们需要不止一个工具。例如，由于各种原因，各国可能对是否批准该协定犹豫不决，并且这些国家也有自己的防止IUU船只靠近的港口措施，塞利格指出。这些可以和《协定》一起得到支持，从而在全球范围内建立对非法捕捞的抵制。区域渔业管理组织通过行使自己的权力，实行更加严格的管控，也可以使港口国的措施得到强化。我们需要更多关于IUU海上捕捞的数据，来确定最需要采取行动的热点地区。与此同时，海产品公司可以通过要求自己的供应链提高透明度和可追溯性，来为港口抵制IUU的努力提供助力，塞利格说道。
“IUU问题非常复杂，真的需要每个人都做一些事情才能解决。”
翻译：YAN
