中国的法制与环境保护

这样的事情在中国屡见不鲜，反映了因环境恶化引起问题不断增加同一个不能给受害人提供合理赔偿的法律体系之间日渐加深的断层。然而，这一值得关注的事件完全不是发生在中国。它是发生在1904年的美国田纳西州的麦迪逊诉约克郡硫化物案。如同今日的中国，美国当初的工业化革命也带来了因污染和较大的环境冲突对公众的损害与日俱增的问题。20世纪初，美国的法律体制对环境问题也毫无办法，美国也度过了几十年的环境条例不健全，法院判决不能令人满意的时光。直到七十年代，美国才通过了一系列强有力的环境法，向那些倡议使用法律和法庭手段来改善环境的一代人打开了一扇门。

令人感到些许欣慰的是，像美国、日本和英格兰这样的国家能够扭转几十年来环境恶化的局势。问题在于中国的环境问题正在以较快的速度并以世界从未经历过的大范围在发展。而且，中国对全球环境的全面影响无论是现在还是将来都非常大。

就目前的状况, 中国怎么才能补救其环境问题呢？中国可以从美国环境法制的发展中获得一些启发吗? 中国不断增强的法制和公众的环境意识正显示出这一工作取得了初步成效。然而，如果中国步美国的后尘，耗费几十年的时间来动员法律制度应对环境挑战，那么补救措施就可能太微不足道了，也有点太迟了。

美国环境

中国正在开始实验使用曾经帮助美国改善了环境的许多法律手段。美国现代环境保护和环境法始于1965年的哈德逊风景保护协会诉联邦动力委员会案以及1972年的塞拉俱乐部诉莫顿案，这些案件扩大了公众利用法庭保护环境的能力，并明晰了环境保护组织代表其成员向法院提起诉讼以保护环境的能力。

自1970年美国通过并实施《国家环境政策法》之后，美国国会通过了一系列有力的环境保护法，以解决对空气、水、废弃物、濒临灭绝的动植物等有影响的广泛的环境问题。这些法律通过纳入公民诉讼条款强化了公众的执法力。　

公民诉讼条款允许公众（包括美国自然保护委员会、塞拉俱乐部、以及美国环保协会这样的环保组织）以“私人总检察长”的身份提起诉讼，以强制违反环境保护法者和没有执行环境法的政府部门来贯彻法律所赋予他们的责任。公民现在可以使用法律诉讼，寻求对环境造成污染者实施法院禁制令并对其进行处罚，并迫使政府采取行动。这些新的法律手段在改善美国环境方面起到了重要的作用。

中国环境

三十多年来的快速工业化使得中国成为当今世界面临最恶劣环境污染问题的国家之一。这些环境问题目前尽人皆知。世界上污染最严重的25个城市，有17个在中国。中国有3亿人（比美国全部人口还要多）没有安全的饮用水。中国的二氧化碳排放量最快可在2015年超过美国。每年，估计有30万人因空气污染超标而过早死亡。据中国政府自己的初步估计，环境治理最少需要1350亿美元。

有关环境污染的纠纷案件在上升，这毫不奇怪。据国家环保总局副局长潘岳介绍，2005年，因环境污染而引发的纠纷事件就有约51000起。2001年至2005年，国家环保总局接到寻求纠正环境污染错误的信件达到253万多件，接待了43万人的来访。中国官员担心环境问题将对社会稳定造成威胁。

中国面临着巨大的挑战来完善它的环保法制。不同于美国有着使用法律和法庭解决环境问题的悠久历史和文化，中国1979年才开始重建一个在几十年前被完全毁掉的法律体系。中国的法庭体系依然薄弱，法官缺乏应有的训练，地方政府常因对环境造成污染的企业对其有财政利益而对法庭的审判实施干预。此外，中国的环境保护法常含糊不清，缺少有效的实施条款。

中国的环境保护法

自从1979年通过环境保护法草案后，中国的环境法框架不断扩大，已囊括了20多个法规、无数的国务院条例，标准和其它的法律范畴的文件，主要包括《大气污染防治法》、《水污染防治法》和《环境影响评价法》。这些法律覆盖了森林、渔业、野生生物保护、海域、防治沙漠化、清洁生产、固体废物和许多其它领域。

中国已为环保法律框架的发展作了巨大的工作。中国有关环境的法律现在已相对比较完善，环境法的执行才是真正的问题，这是人们已经接受的看法。然而，同美国环境法的早期状况一样，中国的环境法尽管覆盖面广，但仍有缺陷，因此限制了其有效性。法律条款通常比较含糊，看起来更像是政策报告。这些条款频繁使用“鼓励”而不是“要求”的字眼。更为重要的是，有关执行的条款通常显得非常软弱。

《环境影响评价法》便是其中的一个很好的例子。环境评价法要求项目建设在开工前完成对环境影响的评估。然而，如果一个开发商完全无视这一要求，在没有提交环境影响报告前就建了项目，他所受到的唯一处罚就是，环保局要求该开发商捏造一个环境评估报告。如果这个开发商对要求其捏造一个评估报告也不予理睬，环保局仅授权可对该开发商最高处罚25000美元，这一数目仅占大多数开发项目总造价的一小部分。

缺乏严厉的执法机制导致了极大比例的项目在开工建设前没有按法律的要求来评估它们可能对环境产生的影响。对环境评估报告补办的宽容为有关项目提供了一逃避法规的途径。中国的环境官员和学者非常清楚这些法制上的缺点，而且公开承认它们是由于立法不严和经济发展可能遭到限制的担忧所造成的。

尽管存在这些问题，有迹象表明，法律和公众倡议在中国开始发挥更大的作用。中国领导人越来越多地讲要“依法治国”，并于1999年把它写入中国宪法修正案。正如当代美国学者皮文睿曾经说过的那样，“有不少直接和间接的证据表明，中国正处于向法制转变的过程中。”而且，随着环境意识的增强，中国人正开始转向法院和法律来捍卫自己的权利。由非政府组织、政府组织的非政府组织及“公益”律师受理和支持的一些案件是这一现象很有影响力的一个表现，尽管影响是有限的。总部设在北京的环境法非政府组织“污染受害者法律帮助中心”也许是最知名的新一代环境法拥护者。这个中心最近帮助福建省近2000名农民打赢了同亚洲最大的氯酸钾工厂的诉讼案。从1999年成立以来，该中心已受理了70多起环境案件，并赢得其中近一半的官司。由政府发起的中华环保联合会自2005年成立后受理了23起环境案件，涉及3000多人。在云南省，一个名为李波的环境保护论者，在成功发起保护当地土地权益，反对非法开发云南省吉沙藏族村旅游资源的运动后，成立了一个新的倡导环境保护的中心。2005年中国石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸，苯类污染物流入松花江后，北京大学教授汪劲和其他该校的学者和学生，代表松花江、代表一种鱼类及一个岛屿提起了一个不同寻常的诉讼。这一力求获得赔偿的案件最终并没有成功。

这些不同的努力有些已显示出取得了初步成功。然而，这类公益诉讼需要专业知识和资金，而这些仅来源于致力环境保护的机构的设立。为使公益诉讼更有效，

中国需制定法律和政策来鼓励环境公益法律组织的发展。

另一个有希望的趋势是，那些一般来说不熟悉法律的人们，开始寻求法律的帮助以保护自己的利益。在广州白天鹅花园开发项目中，开发商准备在距离居民家不远处建一个高压输电塔，并违反《环境影响评价法》，在项目开发前没有进行环境影响评估。居民担心输电塔对他们的健康和财产造成影响，遂向法院提起诉讼，并且利用这一诉讼案引起的影响，游说各级政府，最终与电力公司达成将电线埋入地下的协议。北京、杭州等地方也有类似的案件发生，这些地方的人们彼此之间交流战略战术。北京百旺家苑住宅开发项目案涉及到为2008年的奥运会所埋设的输电塔，尽管这一案件最终没有取得成功，但导致举行了根据新的《行政许可法》举行的第一场公众听证会。再比如，深圳的一个居民区反对在香港和深圳之间建设一条地下交通通道，因为他们觉得设计的废气排放口距离他们的家太近。有些居民查验了该项目的环境影响报告，怀疑有错误，然后他们自己进行了环境影响评估。新的评估发现原来的报告非常不准确，污染排放处于危险水平，不符合相关的环境标准。

即使中国的有些法律案件最终没有获胜，但诉讼通常起到了协商解决问题或者是政府强制执行的催化剂作用。例如，一起起诉河北省环保局批准建一个利用废相纸精炼银的高污染工厂的行政诉讼案。这一案件最终因缺少有力证据两次被法院驳回。不管怎样，起诉人的起诉书利用法庭揭露了在批准该项目的环境影响报告中存在的明显错误，最终导致国家环保总局暂停了为该项目进行环境评估报告的那家公司的业务，并宣布该报告无效。没有一个有效的环境评估报告，该工厂也被责令停止生产，到现在仍然处于关闭中。

中国的公益诉讼

中国政府已经认识到环境诉讼的价值，政府某些部门正在探求建立某些形式的公益诉讼的可行性。去年，国务院颁布了一个环境保护决定，将“公益诉讼”确定为环境保护的一个有效手段。现在还不清楚这些诉讼将采用什么样的形式。有一个提议，那就是许可检察院（目前检察院仅授权对刑事案件进行诉讼和监督）成为一个有公益诉讼权的起诉人。国家环保总局的某些官员已经在考虑一个公共诉讼框架，这一框架将允许个人和非政府组织有权提起公益诉讼，特别是在那些没有其他诉讼人的案件里（如对濒危物种的损害，或者对国家森林的损害）。一个仅允许检察院在公益诉讼案里提起民事诉讼的制度，或者一个过于狭隘解释环境起诉权的制度都是错误的，因为这忽视了广大公众在环保方面的巨大潜力。面临巨大的环境挑战，中国需要一个较广泛的制度，这个制度既包括政府诉讼又包括公众执行的广泛支持。美国早已认识到，公共诉讼可以弥补政府执法人员不足的问题，又能监督难对付的政府部门。中国国家环保总局仅有300来人，人员严重缺乏，可以通过公众的帮助获得更多的好处。

环境法和公众参与环境法的执行，在美国和其它地方的环境保护方面都起到了建设性的、不可或缺的作用。中国面临的环境挑战是巨大的，但只要中国能够充分发挥法律手段和公众参与的作用，其改善环境的机遇也是巨大的。　　

王立德是美国自然资源保护委员会中国环境法项目主任。

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