三年“环保风暴”，问题越“刮”越多
在迄今为止短短不到三年的时间里，国家环保总局已经接连掀起了三次“环保风暴”：2005年初叫停30个违法开工建设项目；2006年对56个项目决定不予受理；2007年新年刚过，就对河北省唐山市、山西省吕梁市、贵州省六盘水市、山东省莱芜市四个行政区域,以及大唐国际、华能、华电、国电四大电力集团实行“区域限批”的严厉处罚，并在至今不到四个月的时间里，通报批评了多达82个严重违反环评要求的钢铁、电力等项目，力度之大前所未有。“风暴”越刮越猛烈，但令人匪夷所思的是，问题却仿佛越刮越多，数据显示，同样在这段时间里，中国环境灾难反而有持续增高的趋势，全国平均每两天发生一起突发性环境事故；群众环境投诉增加了30%；中央领导对环境问题的批示比上年增加52％；去年主要污染物排放不降反升……这些严峻的事实说明环保部门通过“风暴”所期望解决的问题大部分都落空了。
在媒体与公众日益关注环境问题，同时环保总局也三令五申的环境下，为什么会出现这种情况？有效的措施为什么难以落实？一些地方和企业甚至顶风而上？从一个广阔的视野来观察，“环保风暴”奏效难，主要是因为中国社会“反环保利益共同体”已逐渐形成，并试图在环境问题取得主导地位，地方政府不过是其中一环而已。而与此同时，中国环保事业的主体却处于严重缺位的状态。
反环保利益共同体的形成
国家环保总局副局长潘岳认为，在一系列环境灾难中，作为管理者的政府应负主要责任，然而，目前中国环保事业的症结恰恰就就在于过于依赖政府。在环境调查评估、环境监督、污染处罚上，几乎只有政府一家有约束性权威。同时，在以GDP为主导的政绩观的影响下，相当一批地方政府以经济发展作为第一要务，不惜牺牲环境以获得经济增长，在环保问题上态度暧昧。在国家环保总局的统计中，全国地市级建设项目环评执行率则只有40%，部分地区县以下企业仅为20%。指望本来就在反环保过程中存在巨大利益的地方政府全力支持环保，岂非与虎谋皮？
除地方政府的不作为之外，“反环保利益共同体”也包括了其他一些利益集团：由于节能环保法规得不到严格执行，数量众多的内地企业，都通过对周边环境的污染和破坏获取巨额利润；一些跨国公司同样通过垃圾转运、高污染产业的转移而获利丰厚；至于地方新闻媒体，也因受到权力和金钱的支配而集体失声。在中国，这些特殊的利益共同体在反环保问题上形成了心照不宣的默契。
相比“反环保利益共同体”的强大和团结，中国环保事业的主体却严重缺位和分散，特别是来自社会层面的环保主体（包括国际NGO，国内民间组织、社区组织、媒体、公众等）发展迟缓。拿环保NGO来说，政府设立的准入门槛很高，规定必须有主管单位“挂靠”才能注册，这导致我国的NGO组织力量薄弱且不稳定。如“自然之友”的主管单位因故不再愿意当“婆婆”，导致其生存和合法性受到很大威胁。而环保NGO自身内部组织建设不力、专业人士不足、财务监督体系落后、社会公信力不高等也成为其发展的障碍。这样，在政府环保缺位的情况下，同时其他组织化的环保行为受到一定的限制而进展缓慢，就成为环保事业难以跨越的一个障碍。截至去年底，我国民间环保组织仅有3000家左右，从数量上看，相比中国庞大的环保需求来说远远不够。
环保工作的特点要求环保事业必须有全社会的参与和关注。但在目前情况下，来自社会层面的力量实际上已经被排除在了“参与”之外，难以发挥作用。这些都导致由中央环保机构发起的“环保风暴”无法有效地深入社会基层起作用，只能是“一阵风”而已。过后环境问题依然故我，甚至呈愈演愈烈之势。
以公民社会遏止“反环保利益共同体”
要限制“反环保利益共同体”对社会的控制，唯一的方法是要帮助那些能够代表环保意见的普通公民组织建立起来，把“社会呼吁”变成一种组织性、持续性的压力，并在此基础上形成环保组织、新闻媒体、地方政府、环保部门之间的良性博弈。像美国这样利益集团政治发达的国家经验证明的是:更多普通利益集团、公共利益集团的出现是遏止“特殊利益集团” 的最好方式。
这样看来，中国的环保事业目前面临的最大问题不是阻力过大，而是动力太小。“环保风暴”要想奏效，必须改变环保问题上力量不对称的格局。这就意味着中国的环保事业必须要依靠政府，但不能过于依赖政府。在社会层面可做的基础性工作其实比政府层面更多也更关键。具体说来包括以下几点：
在制度环境方面，应为关心环保和社会公益事业的社会组织发展创造必要的制度条件。如发动社会各方面力量推动人大等立法机构在NGO立法上的突破，加快《中国非政府组织活动法》等法律出台，为参加环保问题博弈的集团创造一个公平的体制环境。只有组织化的社会力量的兴起，才有可能对以某些地方政府为靠山的“反环保利益共同体”形成制约。
环保NGO组织也要加强培育其自主性，包括加强对现有在职人员的培训；与高校等教育机构合作开设培养相关人才的专业；实行非营利财务制度和公开的社会监督，在问责、评估、参与、自律、互律的框架下提高自身的公信力等。同时加强与政府的联系，推动中央政府建立相对独立的NGO管理体制，形成政府与NGO之间的良性互动和互信，建立环保部门和环保NGO之间定期对话协商制度，使各级政府的工作思路转变为监督、管理和服务于NGO及其追求的公益目标上。
另外，国外NGO组织在帮助中国环保事业时也要适应中国的国情。一方面可以委托本土NGO组织，并同时做好培训，使得这些组织更好地发挥作用；另一方面可以与官方组织更多接触，在本国内动员各种力量影响跨国公司，以保护环境为条件来进行本地投资。还可通过各种形式的国际交流，吸纳相当规模的国际资源用于中国的环境保护。
在环保问题上NGO缺位、媒体失声，实际上都意味着公众参与缺位。而恰恰是公众才是环境问题最大的受害者。因此，更深入的解决之道必须来自保障公民对环境问题知情、参与、表达、监督的权利。如改善环境评价机制，让公众有机会参与环评，促使政府环评工作更加细致深入；公众通过媒体发言而赋予环保事业更大的政治正确性；实行环境保护的公众听证制度，靠民意推动政府行为等等。只有在社会力量与政府层面形成良性互动之后，才能使所谓“环保风暴”深入中国社会的基层，避免沦为每年一次的“环保秀”的命运。
唐昊，广州学者。
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