中国经济的迅猛发展在提高人们的生活水平的同时，也带来了严重的环境污染。尽管中央政府斥巨资用于环境保护，尽管国家环保总局（SEPA）已经升级为中国环境保护部（MEP），但是环境污染的问题依旧难以根治。据估计，中国超过80%的沿海水域以及约70%的河流、湖泊遭受了工业废料、未经处理的污水、以及农业径流的污染。造成这一状况的主要原因是体制上的问题，这与地方政府官员的激励机制、以及环境保护部所受到的权力限制及其独立性有着很大的关系。
然而在2004年，位于中国南方珠江流域的11个省、自治区联合发起了一个独树一帜、自下而上的举措。 泛珠江三角洲地区（PPRD）的成员宣布他们有决心在治理水污染和可持续发展方面进行通力合作，这为在中国进行环境资源治理开辟了一条新的途径。五年过去了，这一新的举措是否真的为中国跨域河流管理带来了一线曙光？体制问题是否仍旧阻碍着这一项目的发展呢？
珠江流域覆盖了中国五分之一的领土、养育着三分之一的人口，其国民生产总值占全国的40%。泛珠江三角洲地区包括广东、广西、云南、四川、贵州、湖南、江 西、福建、海南、香港、以及澳门。自2004年以来，这些省、自治区和特区进行了相互投资、产业转移、劳动力流动、经贸促进等一系列项目和活动，成功地推 动了当地经济的增长（参见图表1）。
与中国其他一些流域相比，尽管珠江的污染并不特别严重，但是随着产业转移和投资力度的进一步加大，珠江的污染问题将越来越严重，尤其是珠江上游那些相对贫困的省份（贵州、广西、云南、江西）将直接受到更大的影响。
广东省是这一污染的主要受害者：2004年，约有一半的污染来自于广东省之外的地区，污染不仅仅来自下游。由于要履行之前做出的向香港和澳门提供干净水源的承诺，因此，广东发起了泛珠三角计划。在合作进行环境教育、提升社会对水污染问题的关注度等方面，该计划取得了显著的成效。然而，在联合采取积极行动以减轻珠江沿岸的水污染方面，该计划却依旧收效甚微。为了理解这一形势的复杂性，我们必须充分考虑地方政府和地方环保局所处的体制结构。
中 国的政府机构分成若干等级，位于北京的中央政府级别最高。每个办公室都被赋予了相应的行政级别。行政级别决定了该机构的决策权和话语权。每个政府官员都由 上一级的官员提拔或者任命。因此，他们主要是对上一级领导负责。省级政府跟中央部委有着相同的行政级别结构。因此，省政府和部委之间无法向对方发号施令。
中央政府评价和提拔地方政府官员的主要依据是他们在推动其所管辖地区的经济发展中所展现出来的能力。因此，地方政府官员通常不愿意对环保项目进行投资，因为环保项目通常同促进经济增长相矛盾。（无论是关停产生污染的企业，还是将有限的资源投入到保护环境中去）。中国下级对上级负责的政府机制同时还意味着，来自底层公众的压力很少能够促使政府官员们去保护环境或者保障公众的健康。
在过去30年中，伴随着经济改革一道实施的权力下放已经削弱了中央政府在地方实施其政策的能力。由于地方政府官员看重经济发展，因此环保政策更是无法得到有效实施。有一个事实充分印证了这一问题：在中国的大部分城市中，能够遵守中央政府关于处理生活污水要求的比例还不到20%。
环境保护部负责保护中国的自然环境。然而，由于经费不足，人手短缺，环境保护部显得力不从心。最重要的是，环境保护部在各地的分支机构 – 地方环保局，他们的资金来源主要依赖于地方政府。因此，如果地方政府不愿意投资于环保项目，那么地方环保局的工作就会受到严重的制约。
此外，中国的权利下放进程使各地之间为获得资源、投资、产品市场份额等展开激烈的竞争。因此，在共享资源的管理方面存在着巨大的困难。中央政府始终无法强迫各地方采取联合行动。尽管86%的中国人口居住在诸如珠江等跨域河流附近，他们的生存也依赖于这些跨域河流，但是却几乎没有针对这些水资源进行可持续管理。
从中国的体制结构中，我们可以很清楚地看到有很多因素导致地方政府对投资于环保项目缺乏动力。然而，泛珠三角却是一个由地方政府组成的、致力于合作控制水污染的组织。这又该如何解释呢？
这些省、自治区同他们的合作平台 – 泛珠三角经济发展协议之间存在着的经济相互依赖性使得在这一地区推动环保合作成为可能。但是，为什么这一合作至今仍未能带来积极对抗水污染的联合行动？我认为，这一合作的局限性主要来自于以下几方面的原因：地方环保局依赖于地方政府的资金支持；上游相对贫困的地方省政府不愿意对降低污染的联合行动进行投入；由于政府的行政级别，广东省无法强迫上游省份采取措施；尽管广东是一个富裕的省份，但是广东也不愿意承担区域合作所产生的成本负担；广东省以及其他各省努力将资金责任转嫁给中央政府。
因此，中国现有的管理体制甚至给自下而上的环保合作计划都带来了局限。由于中央政府继续着重加强其中央政权，因此这一体制在短期内很难有重大改革。然而，在现有体制下，我们还是可以采取一些措施在中国推动环保合作、改进环境资源的可持续管理。
首先，在评价地方政府官员的业绩时，应该将其对于环保事业所作的努力纳入考察范围，从而激励他们对环保项目进行投入。其次，应通过直接的资金支持来加强环境 保护部和各地方环保局的独立性，从而帮助他们脱离对地方政府的依赖，这样就能更有力地在全国范围内实施环保政策法规。最后，中央政府应该鼓励各个地方政府积极地参与到诸如泛珠三角之类的合作机制中去。中央政府不但可以通过对这类机制给予清晰的行政认可作为支持，也可以在必要的时候提供资金支持。
洛伊特·巴拉克：英国伦敦大学亚非学院(SOAS)博士研究生 ([email protected])
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