中国“十一五”规划最为引人注目的，是首次列入了节能减排目标。今年是“十一五”规划的收官之年，实现减排目标已胜利在望。
这是一个来之不易的成绩。在“十一五”开篇的2006年，中国第一任环保局局长曲格平曾坦言：25年间我们的环境指标从来没有完成过。而那一年两项减排污染物的排放量恰恰不降反升，引发各界对达成减排目标的疑虑。但国务院领导严令目标不可动摇，环保部门克服种种困难，通过大规模淘汰落后产能，建设新的污染治理设施，同时提出创新的减排统计方法，终于迫使COD和二氧化硫的排放双双进入下行通道。
排放量的下降，使得监测河流断面的COD浓度和城市大气中二氧化硫浓度均有所降低，一些地区的环境质量得到一定程度的改善。但全国依然有一半左右的河流污染较为严重，依然有三分之一的城市大气环境质量达不到健康标准。
出现这样的局面，其中最主要的原因在于“十一五”提出的减排目标仅为COD和二氧化硫两项，而中国水环境和大气环境质量还受到多种污染物的影响。环保部负责人日前表示，“十二五”期间将增加实施总量控制的污染因子，将主要污染物由COD和二氧化硫两项扩大到四项，增加氨氮和氮氧化物两项控制指标，同时更加突出结构减排、工程减排和管理减排。
但这还不足以扭转环境污染的严峻形势。首先，减排考核指标扩大到四项，那四项之外的其它污染因子又该如何？比如每年污染粮食达1200万吨的多种有毒有害重金属，一旦没有列入“十二五”规划的减排考核，是不是也会被地方政府忽略呢？
其次，中国的污染物排放总量远远超过了之前的预期。2010年2月环保部等三部门发布的《第一次全国污染源普查公报》，其中2007年COD总排放量由之前公布的1381.8万吨，陡然升高到3028.96万吨，超过以往统计数据一倍以上。
那么，为什么不能在“十二五”规划中增加其它总量控制的指标呢？为什么不能将每一个污染因子的减排目标定得再高一些呢？这是因为， “十一五”规划能够成功，是中央下了极大决心的结果。由于减排目标完成情况被纳入到地方政府领导干部政绩考核评价中，一些地区竟然为达成目标不惜采取任意拉闸限电的极端做法。今天GDP至上依然是许多地方政府的主导思想，经济增长方式还没有得到转变，包括财力等客观因素的限制，总量控制因子的增加和减排目标的调高都不可能一步到位。
要调和节能减排和经济发展的矛盾，就需要在政府指令与控制的方式之外，寻找推动减排的替代路径。根据西方国家在这方面的经验，经济手段是可行的替代路径之一，即通过经济激励方式来推动污染控制，其中既有提高资源能源价格，也有排污权交易的新探索。但在实践中能源、原材料调价也收到多重制约，实施空间有限。
在这样的情况下，有必要对另一个新的替代路径，即环境信息公开予以更大重视，因为它被证明是一种成本效益比很高的污染控制手段。这一方式发端于1980年代，当时美国面临着多种有毒污染物排放居高不下带来的风险。为解决数以百计的有毒污染物质的控制难题，美国国会通过讨论，没有按照常规思路制定更严排放标准，或是进一步强化相关总量控制目标，而是制订了一个称为《应急规划和社区知情权法》的法规，要求美国公司每年填报一份《有毒物质排放清单》（Toxic Relaese Inventory，简称TRI），向社会披露其向环境排放的有毒物质。
第一份《有毒物质排放清单》在1988年发布，之后不久，美国媒体和环境组织针对有毒物质排放量最大的公司进行了曝光，让公众注意这些污染大户。《今日美国报》用两个整版刊登了美国“500毒”名录。美国国家野生动物联合会将全美500家最大的有毒物质排放企业进行了曝光，美国自然资源保护委员会（NRDC）也利用《清单》对1500家主要排放企业进行了曝光。其后美国环保协会（EDF）制作网站，帮助公众了解在自己的社区的污染程度和污染企业。
为应对公众压力，消除相关信息造成的负面影响，很多公司开始采取措施，削减有毒物质的释放，以求改进他们在排放名录上的排名。例如，在1988年的TRI公布之后，孟山都公司就承诺在五年间对其下属企业的污染排放作出90%的削减，最终基本做到。有毒物质排放的信息常常会强化公众压力，而这也推动企业在污染防治方面采取主动。自1988年TRI披露开始实施到1999年间， 340种化学品的的排放总量下降了45.5%，TRI信息披露是其中最重要的因素之一。
自美国之后，欧盟亦在满足公众环境知情权和参与权的基础上，于2000年前后建立实施了污染物排放与转移登记制度（PRTR），向公众定期报告污染物向空气、水和土壤的排放或转移的相关信息。目前我们的近邻日本、韩国也都建立了类似的制度。
从2003年起，中国出台了包括《环境信息公开办法》在内的一系列法规和政策，推动环境信息公开，这为公众参与污染防治提供了重要的基础条件。在政府监管信息的基础上，21家关心企业环境表现的环保组织于2007年3月22日发起绿色选择倡议，推动绿色消费和绿色供应链建设，目前加入的环保组织已经达到35家。通过信息公开产生的公众压力，已有超过300家违规企业对其出现的问题和整改措施作出了说明，其中50家企业通过了环保组织监督下的独立第三方审核。在这个过程中，许多企业找到了实用的甚至是创造性的方案，不但降低了排放浓度，而且实现了总量减排；从一般性污染物的减排，扩展到对重金属的控制。
国际经验和中国当前的实践都证明，利用污染物信息披露，可以促进社会各界参与污染防控，是成本效益最优的减排手段。当前“十一五”规划节能减排成功在即，但经济增长方式尚未转变，污染物排放量依然在高位徘徊，“十二五”的减排工作将面临更大挑战。在继续强化传统的政府指令和控制手段以及经济手段之外，应积极考虑采取环境信息公开这一新型环境管理方式。目前中国在政府信息公开方面已经取得重要进展，但在企业排放数据的公布方面与世界主要工业化国家差距明显，因此当务之急是尽快建立中国的企业污染物排放清单制度。在政府、企业和公众的共同努力下，“十二五”的节能减排应能取得更大进展。
马军，公众环境研究中心主任
图片来自绿色和平
