公众参与的困境
上述四个公众参与的事件，其中三个在一定程度上达到了公众希望的目标：可能污染环境的工程，或缓建、或被责令补办环评手续并整改、或迁址。但是，更多公众要求参与环境影响评价而不能如愿，比如2008年中石化在四川省彭州市的乙烯项目，众多成都公民参与其环评过程的愿望被无情地拒绝；即便是获得了一定成效的公众参与事件，也反映了这种参与式民主形式在中国环境事务中的困难：
第一，都是事后的参与。公众无从了解项目审批和建设的完整真实信息，基本是偶然发现项目“不合法”或“不合理”，而此时的项目，要么未作环评却已违法开工，要么环境影响评价已在公众参与不充分的情形下结束。如果没有媒体的曝光，公民基本无从了解，更别说参与了。
第二，被动的参与。这四个公众参与事件，是在公众“上街散步”、媒体网络广为曝光之后，政府环境管理部门和地方政府才不得已组织听证会。在环评报告的编制和审批环节，政府并没有主动邀请公众参与。
第三，公众参与的程序性规定不科学，无法让公众充分表达意见。比如百旺居民对高压线项目和六里屯居民对垃圾焚烧发电项目的环评报告提出质疑，一个原因就是认为环评过程中公众参与的人数过少、选取的公众代表不具代表性。2006年的《环境影响评价公众参与暂行办法》，有对公众参与建设项目环境影响评价的一些程序性规定，但在实践中适用效果并不好。特别是作为公众参与前提和主要内容的信息公开，2008年之前法律并没有规定，2008年之后有了法律依据，但法律执行的效果实在令人难以恭维。公众往往无从获得真实而全面的信息，而没有这样的信息，公众无法有准备地、理性地参与政府的行政决策。
让我们看到一些改进的是，环保部已经着手制订国家环境保护标准《环境影响评价技术导则 公众参与》，并于2011年1月向公众征集意见。这个技术导则对公众的定义、公众参与所必须的信息公开的时间和方式、论证会、听证会召开的条件等公众参与的程序做了规定。希望这个标准能形成有利于公众参与环境影响评价的程序规则。
第四是这种参与是缺乏法律救济的参与。法律谚语说：“无救济无权利。”公众参与环评是《行政许可法》和《环境影响评价法》赋予公民的权利。但在权利被侵害后，如果公民不能通过司法途径保护其权利，权利就仅仅停留在书面上。《环境影响评价法》对于公众参与，仅有一条抽象而简单的规定，即“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”，并未规定环评单位未征集公众意见而应承担何种法律责任。这也是众多建设项目的环评报告编制环节并无公众参与、或公众参与的程度无法达到制度设计的预期目标。如果公民或环保团体申请参与环境政策的决策却被政府部门拒绝，现行的法律里没有给他们以诉权到法院提起诉讼。现行的《行政诉讼法》规定，只有与被诉行政行为有法律上的利害关系的人才有提起行政诉讼的资格。比如，如果圆明园铺膜事件的第一发现人张正春或环保团体“自然之友”对国家环保总局做出的行政决定不满，他们都会因为和圆明园铺膜工程环评报告的审批行为没有利害关系而没有资格向法院提起诉讼。欠缺诉权的保障，也是公民或环保组织参与政府环境决策的重大障碍。
2008年5月1日国务院《政府信息公开条例》和环保部《环境信息公开办法(试行)》的生效，原本给了环保团体和公众以巨大的希望，以为环境领域的参与式民主进程迎来了春天。但是，三年来政府信息公开的状况差强人意。作为公众参与前提条件的环境信息公开的状况都如此，公众参与环境事务的状况就可想而知了。类似于圆明园这样具有全国影响力的公众参与事件，再未出现。
因为遭遇上述的障碍，中国公众参与政府环境决策的动力似乎在减弱。但是，现代社会的特点决定了政府需要公众参与来保证公共决策的正确。科技的发展使现代社会越来越成为充满不确定因素的风险社会，政府公共决策的目标应当是防范可能出现的风险并且管理风险。公众参与也是避免因政府决策失误导致社会冲突的有效方法，有助于维护社会的和谐稳定。
我们希望看到 《环境保护行政许可听证暂行办法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》、《环境信息公开办法(试行)》这些有利于公众参与的法规不再挂有“暂行”“试行”的字样，希望政府掌握的环境信息能真正和公众共享、希望法院的大门为环保团体和公众而打开，这样，环境问题给社会带来的风险才可能降至最低。
张兢兢，公益法研究所中国项目副主任。
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