近年中国屡现特大环境事故，而污染者的赔偿远低于公众预期，凸显当前中国环境损害赔偿制度的无力。环境保护部不久前公开发布了《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》，欲逐步推动立法，孟斯就此采访了关注此议题的原国家环保局副局长张坤民教授。
孟斯：您最初为什么关注到环境损害赔偿问题？为什么觉得它重要？
张坤民：1985年，我从清华大学被调到环保系统，担任过10年环保局副局长，分管过法规和政策。当时条件很艰苦，虽然国家明确了保护环境是基本国策，但实际权限和资金保障同环保重任并不相符。尽管如此，我们的热情很高，从内心里希望通过努力，让中国不再走发达国家“先污染后治理”的老路。然而看中国环保的演变，为什么还是没能脱离“先污染，后治理”的老路？其中的问题值得深思。
退休后，我曾应邀在日本教了3年书，专程访问过曾爆发水俣病的水俣市，也同日本多名学者交流并思考。日本的经验教训，最主要有3条。第一，“不重视环境的经济是不经济的”。例如，日本在1992年联合国环境发展大会前总结过日本三大公害造成的经济损失。其中著名的水俣病，相比于提前预防和治理的花费，造成灾难后的赔偿与善后治理，经济损失要多出103倍。第二，“环境问题一旦发生，想彻底解决是颇费时日的”。水俣病从1956年患者发生、诉讼、地方法院判决、再诉讼，直到2004年最高法院判决，费了48年，而到2009年通过《关于水俣病的救济与水俣病问题解决特别处置法》已达53年。第三，日本学者反复强调，“只有当受害人的合法权益得到充分保障的情况下，环境才能真正得到保护”。
中国正经历着压缩式的工业化和爆炸式的城市化过程，面临严峻的环境挑战。我们应该认真思考和借鉴他国的经验教训。
孟：中国目前的环境损害赔偿情况是怎样的？有何问题？
张：中国有些污染发生了，首当其冲的是工厂职工和住在周边的亲属和居民，职工一般不会去说自己工厂的问题，有些污染开始时也不易觉察。实在是问题闹大了，或是企业过于蛮横无理，才被曝光。即使曝光出来，污染危害的定量认定，又是一个大难题。这是由于环境污染问题有隐蔽性、累积性和滞后性的特点。此外，因为发展阶段和资金技术的考虑，国家标准也不可能定得特别严。这些都使环境损害的确定与赔偿十分困难。
中国已经有了相对较完备的环境法规。从条文上看，似乎问题都应该能得到解决，但实际工作中，因为队伍、标准和机制不完备，其实很多情况难以落实，难于做到公平。环保部门作为行政主管部门，一旦污染事件发生，查到了问题，只能依法罚款。通常是罚款很有限，而赔偿则需通过加害方与受害方的商量，迄今无法可依。在罚款有限、赔偿偏低的情况下，必然普遍出现“违法成本低，守法成本高”的不正常现象，一些不负责任的企业更会胆大妄为。
具体罚多少钱，在相关单行法或条例细则中有规定，但规定的罚款数额很低。考虑到通货膨胀率就更低了。立法时我们就觉得罚款太低，但产业部门也有他们的考虑。博弈的结果，我们认为最终还是定低了。至于赔偿，尚无国家法律规定。去年的紫金矿业污染问题，最后赔偿数额出来后，媒体和公众都不满意。
环保部门监管人员到企业检查，像游击战一样。企业为了省电省钱，污染处理设施白天运行晚上停，或者你来检查我运行、你走我就停,。变成了“猫捉耗子”游戏。这就是没有让污染者为污染行为付出同实际损害代价相符的后果，刑事责任、民事责任追究不到位，违法成本太低了。
尽管目前已经在《刑法》中规定了一些环境违法行为的刑事责任与处罚，但法院需要有足够的证据才能实施逮捕。而环境损害的证据通常很难判定，也没有专门的队伍与标准，即使法律条文上有了，也极少能实际应用到。
孟：环境损害赔偿立法学界早有讨论和呼吁，为什么环保部门最近才开始有动作？
张：作为发展中国家，全国处于法制建设进程中，要立的法非常多，必须排队。在国家规定的程序内，要一个一个来审议。所以要立一个新法通常非常难。比如《固体废物污染环境防治法》，搞了整整十年。
实际上，一些法律专家讨论要为环境损害赔偿立法已有多年了。中国与环境管理直接相关的法律确实已经立了不少（不包括自然资源法，已有9部）。有的部门有看法，怎么一个部门要立这么多法？但是，你看日本，在1970年著名的“公害国会”上，一年就立了14个环境相关法。我们仍需要尽量让领导部门和相关部门理解，环境这一问题的特殊性和立法的紧迫性。
最近环保部公开发布的《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》，作为一个部门规章，将会报国务院备案。但由于不是《条例》，不用拿到国务院通过各部门审议，避免了在起步阶段的困难。我认为这样做是很恰当的。既然我们已经深刻认识这件事的重要性和紧迫性，先自己试点，然后一步一步地推进，最终一定能形成立法。我的估计，可能需要十年，才能实现环境损害赔偿立法。相比中国目前一般立法的速度，这是比较快的了。
孟：环境损害赔偿制度的建立和司法化，面临什么困难和挑战？
张：一个挑战是，环境损害赔偿定多高？过宽或过严都不行。这就要引入制度参与者分析，要对污染肇事者和受害者都公平。另外，对环境损害赔偿立法，不能光靠环保部门，还要取得司法部门的全力支持。
这次环保部公开发布的《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》中提到，这项环境污染损害鉴定评估应当逐步纳入司法鉴定体系。这就从污染损害判罚上，切实引入司法手段和经济手段，可以大大加强其力度。而以往司法手段和经济手段相对不足，往往主要靠行政手段。
但是，我有信心，环境损害赔偿立法是民心所向，是国际经验，是大势所趋，一定能成功。
孟：您怎么看公众参与在制定环境损害赔偿相关法律时的作用？如何让通常处于强势地位的污染者同公众平等参与？
张：要搞好任何一件事，都需要让所有相关者都能够积极参与进来。这就需要协商机制，使得制度不仅能被相关者一起制定出来，对相关者起到制约作用，还可以随着形势的变化、根据相关者共同的意愿、通过一定的法律程序被修订。
我刚才提到的“制度/参与者分析”方法，就是要求在制定一项制度时，考虑所有相关方的意见和需要，包括企业和它们的上级主管部门。
现在我们说污染者和受害者有强势和弱势的分别，是因为受害者似乎没有后台，而污染者却有比较明确的后台。然而，一旦法规制定，制度建立，所有政府部门和媒体都是受害者的后台。我对此并不担心。现在公共舆论正在逐渐变得强大。环保部门可以说是政府部门中最欢迎民间环保组织和公众参与的。
张坤民，原国家环境保护局副局长、中国可持续发展研究会副理事长
孟斯，中外对话北京办公室执行编辑
主页图片内容为江苏某村民痛诉化工厂带来的环境危害。图片来源：Webfee
