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二十五年前，世界各国签订了《蒙特利尔破坏臭氧层物质管制议定书》。从此之后，这个条约已经成为历史上最成功的国际环保案例。在提到与气候谈判相关的经验教训时，历史学家和政策分析者们提到最多的例子或许也是它。
一般认为，关于遏制臭氧耗竭的行动是按照下列顺序进行的：氯氟烃破坏臭氧层的结论被确定后，先是公众表达了采取行动的意愿，接着谈判并签署了一份国际议定书，之后这个政治行动带来了众多氯氟烃替代物的技术发明。
但实际上，上述“剧情”在每个环节上都与真实的历史记录有所出入。
舆论并非推动行动的重要因素
1987年12月到1988年1月，美国进行了一次民意调查，当时美国政府正在考虑蒙特利尔议定书。调查显示，人们对臭氧耗竭的关注度在28个环境问题中排在第14位，只有不到50%的美国人表达了对该问题“严重关切”，远不如对土地流失和自来水污染的关注强烈。
尽管如此，美国已经在民意调查的几个月前签署了议定书，并且在几个月后批准。与其它环境问题相比，舆论对于臭氧耗竭的关注并不突出，这一事实充分说明并非只有被公众当成第一要务的问题才会付诸大规模行动。尽管关于臭氧耗竭舆论的数据并不全面，但它们鲜明地体现出一点：上世纪80年代末保护臭氧层政策付诸行动时，公众对于这个问题的关切并不比过去十年中对气候变化的关切更大。
如果我们对舆论和政策行动的关系进行系统分析，就会为上述观点提供更全面的支持。比如，最近华盛顿大学的保罗·伯斯坦对36项有舆论数据的政策进行研究，发现国会按照公众支持的方向采取行动的案例只有50%，公众反对意见对于国会政策行动的影响，要比支持意见更大。
从更广的范围来看，联合国关于臭氧层问题讨论的历史表明，1977年到1985年美国、中国、英国和前苏联四国就这一问题的政策框架形成期间，关于臭氧耗竭的新闻报道极少。1982年，《纽约时报》上出现了大约20篇报道，这在整个期间10家顶尖大报上已经是数量最多的了。
简而言之，在并没有形成公众压力，甚至很多人对臭氧耗竭问题还一无所知的情况下，国际联合行动就达成了。
科学上的不确定性并非行动的障碍
1974年， 马里奥·莫里纳和设伍德·罗兰在《自然》杂志上发表了一篇论文，认为氯氟烃会对地球臭氧层造成威胁。讽刺的是，此前氯氟烃由于其稳定性一直被视为一种用途广泛的化工原料，包括进行制冷。莫里纳和罗兰的论文指出，这些化学品并不像之前人们认为的那样稳定，而是会带来危险。
论文发表后，美国国会几乎马上就做出反应，在年底前就举行了听证会。福特政府建立了“平流层失误纠正”专门工作组，得出结论说“排放到大气中的碳氟化合物值得引起立法上的关切”，建议“联邦监管机构启动规则制定程序，执行对碳氟化合物使用进行限制的法规”。
国会采取了逐步推进方式，首先处理氯氟烃不太重要的用途，也就是说那些很容易找到技术替代品的领域；同时搁置了主要用途上更难解决的问题，这些领域还没有替代物。决策者们已经决定，不能等到科学家们在臭氧耗竭问题的各个方面（如问题的本质、原因及其未来影响）达成一致再采取行动来解决，而是要在不确定以及蒙昧（就连是否有不确定性也不知道）的状态下就作出决策。
上世纪70年代末、80年代初，就在美国国会忙于就造成臭氧耗竭的化学品制定决策的时候，随着科学家们开始了解这个问题的众多复杂性，科学界关于臭氧耗竭的研究也变得更加不确定。1982年，美国国家科学院发表的一份报告认为，臭氧耗竭带来的威胁或许并不像原来认为的那么大。这让国会中那些反对取缔氯氟烃的议员如获至宝。
有很多人对臭氧层问题的严重性抱有怀疑，科学上的不确定让他们大感振奋。但是，国会集中力量执行“不后悔”政策（不管未来有多少科学上的不确定性，只一味落实）的做法，使人们的注意力没有放在科学上，而是放在政策选择上。这一做法促进了氯氟烃替代物的发明，让政治行动变得更加容易，行动的正当性与科学不确定性的关系越来越小，更多地与经济效益联系起来。
科学上的不确定性常常被当作行动怠惰的理由或者政治过程中必须克服的障碍。然而，臭氧耗竭问题的行动历史告诉我们：不确定性并不一定是有效行动的障碍。
技术促进政治行动
上世纪70年代末，杜邦公司是世界上最大的氯氟烃——即该公司所说的氟利昂——生产商之一，占据了25%的市场份额。1980年，该公司获得了HFC-134a（最先进的氯氟烃替代物）的生产专利，就在之前的1976年，杜邦将其确定为氟利昂的替代产品。蒙特利尔议定书签署后，杜邦公司立刻申请了20多项氯氟烃替代物专利。它将这些替代物看成一个巨大的商机。“这是一个拥有价值数十亿英镑市场的机会”，氟利昂生产部门的负责人在1988年如是说。杜邦关于支持禁绝氯氟烃的决定是经济机遇促成的，而这个机遇只有在氯氟烃技术替代物出现的情况下才会存在。
在氯氟烃替代物方面的技术进步有助于更多政策行动的顺利进行，创立了一个良性循环，它早在蒙特利尔议定书签订之前就已开始的，之后很久仍在继续。当然，日益迫近的氯氟烃管控有助于刺激寻找替代物。卡伦·里特芬的《臭氧论》是一本关于臭氧耗竭政策的杰出论著，她在书中解释道：“这个问题属于‘鸡和蛋’的情况：如果没有管控，就不会有替代物出现，但同时至少在很多人看来，如果没有替代物，管控也不会实现。”
各种“技术上的确信”可以让管控更容易落实，臭氧管控的历史就是一个证明。
上述三个论述可以让我们对臭氧层问题的经验产生一个令人震撼的印象，这与许多人在气候变化行动中所持有的看法是截然不同的。想象一下吧，如果我们在处理气候问题时，也能这样不把眼光放在那些关于科学的琐碎议论上，而是致力于加强政治管控，从而刺激新技术的产生，情况会如何？如果我们把注意力首先放在技术上，又会怎么样？这在臭氧层问题上获得了成功，在气候问题上为什么就不能呢？
翻译：奇芳
