众所周知，航空公司造成的温室气体排放日益增加，而联合国气候协议中却并没有涉及相关内容，去年12月通过的《巴黎协定》也未提及这一问题。
过去至少10年间，全球商用飞机数量不断上涨，航空业承受的压力也越来越大。政策制定者，尤其是欧盟，不断要求其提出有效方案，为飞机的温室气体排放量设置上限。
今年10月，负责解决这一问题的联合国航空机构将会给出他们的提议，并确保提议的透明性及其在多个司法管辖区的可行性。
根据这些提议，联合国国际民航组织（ICAO）将会以市场为基础，提出相关措施，帮助航空公司设定2020年的排放上限。
此种措施毫无疑问是必须的。倘若将航空业整体视为一个国家，那么它的二氧化碳排放量必将位列全球前十。明年，随着数万架大型飞机的投入使用，航空业造成的全球变暖污染预计将增加两倍。
对此，该行业也会采取其他一些措施，例如优化空中交通管理、提高飞机的能源效率以及使用可持续低碳生物燃料等，但这些措施目前尚未获得显著成效，且很有可能无法弥补该行业的排放差距。
此外，社会运动人士强调，2015年12月通过的《巴黎协定》意味着，为了将全球平均气温升高幅度控制在工业化前水平的1.5到2摄氏度之内，人类必须大幅削减全球碳排放量，航空业也不例外。
以市场为基础的有效措施确实能发挥作用。
如何实施？
国际航空需以市场为基础制定措施。
首先，航空业将为其2020年的二氧化碳排放总量设置上限。航空公司需努力减少自身的二氧化碳排放，排放量超标的公司可从其他排放量低于指定水平的行业购买减排额度。
这一上限将会随着时间的推移逐步降低，从而与《巴黎协定》的目标保持一致。航空公司将会投入资金用于提高飞机的能源使用效率，同时利用抵消方案，支持行业外部的可持续低碳发展。
例如，航空公司可以投资帮助中国西部农民将甲烷转化为沼气燃料，从而减少大气中的甲烷污染。
由此带来的排放减少能够抵消航空公司的排放，同时为农民创造新的收入。此外，航空公司还能鼓励城市居民选用清洁能源，从而抵消自身造成的碳排放，并能抗击城市空气污染。
什么阻碍了各国达成一致意见？
以市场为基础制定措施似乎是一个不错的主意。但为了在国际民航组织2016年大会结束之前最终敲定这一措施，各国政府必须就如何完成以下五大棘手的任务达成一致：
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设置2020年排放上限；
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合理分配达成这一上限需完成的任务；
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找出测量排放量的方法，从而确保上限目标的达成；
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针对排放量超出上限的航空公司，确定其能够用来抵消差额的排放量单位；同时
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确定该项目间隔多久审查一次。
下文对这“五大”问题进行了简要分析，首先是前两个。
确定2020年排放上限并合理分配减排任务。早在2009年，国际民航行业就一致同意2020年后国际航空二氧化碳排放的绝对值应不再增长。
确定2020年排放上限并合理分配减排任务。早在2009年，国际民航行业就一致同意2020年后国际航空二氧化碳排放的绝对值应不再增长。2013年国际民航组织大会通过了一项决议，提出要确定排放上限，并在2016年结束之前最终敲定以市场为基础的措施。该决议还肯定了《国际民用航空公约》规定的非歧视原则，即竞争同一航线的客运航空公司需遵守统一规则，不得扰乱市场。中国对上限的设置做出了保留声明。
中国认为，设置上限时，“如果不区分责任，将限制发展中国家未来国际航空的发展空间。”中国支持航空业设置减排目标，但表示“发达国家应率先采取减排措施，以抵消发展中国家的国际航空排放增长。”
为了达成2020年碳中性增长目标，区分责任的同时确保市场稳定是国际民航组织大会面临的主要挑战。原则上讲，以市场为基础的措施能够让航空公司各自负起责任，抵消其超出上限部分的排放量；或者抵消与行业平均超额值成正比的数量。
但这些措施针对各国并没有特别大的差异。另一种可行的方法是，各国航空业借鉴巴黎大会的做法，提出国家航空业自主贡献。
但这一做法可能会造成市场紊乱，且必然会出现监管混乱。2013年，中国等国家反对欧盟要求进出欧洲的飞机必须遵守其排放交易体系也正是出于这种考虑。
有人建议，为了以示区别，可以允许大部分国家不采取以市场为基础的措施。但这样一来，采取该措施的国家群体内部就没有区分责任，这将会造成排放上限出现漏洞。
另一种做法则是所有国家都必须遵守2020年排放上限，但需确保各地理区域的抵消义务与其空中交通量成正比。
此种方法之下，传统空中交通量较轻的区域将承担较小的义务，交通量重的区域承担的义务则较大，以此区分。
各地区内部航空公司的抵消义务则与其在该地区的交通量份额成正比，从而确保区域内部航线的非歧视原则。此外，该系统应根据航空市场中各区域所占份额的增长和变化进行定期升级。
目前还不能确定，此种方法是否能够推动各国就排放上限问题达成一致意见。
但既然以市场为基础的措施被提上了日程，就必须采取某种方式合理分配责任。
测量排放量
无测量，不管理。各国需就测量问题达成一致，确定透明规则，测量并报告以市场为基础的措施管理之下所有飞机的排放情况。出于经济和安全问题考虑，航空公司本身就会测量飞机的油耗，因此此类规则无需特别繁琐。
航空公司可使用何种排放量单位？
国际民航组织是一个航空团体，并非排放管理团体。因此该组织不可能在自身行业之外建立减排计划。
但它可以为排放量单位计划制定标准，从而为以市场为基础的措施提供排放量单位。为了确保一个公平的竞争环境，这些标准必须强制执行。此外，必须采取措施保证这些排放量单位不曾被某一国家用于履行其他承诺（如《巴黎协定》）规定的限排义务。
项目间隔多久审查一次？
为了确保项目的有效运行，也为了与《巴黎协定》保持一致逐步降低上限值，项目应每隔三到五年进行彻底、公开的审查。
结论
总体而言，由于这“五大问题”的存在，确定以市场为基础的措施对国际民航组织而言任务艰巨。这些年来，该组织已经设法制订了约一万条标准，但以市场为基础的措施正是其面临的最大挑战之一。这一挑战能否克服还尚不明朗；但可以确定的是，航空业的发展前景取决于其如何处理自身的碳足迹。这就把焦点汇集到了国际民航组织及其2016年的大会上，全世界都在期待大会能够通过具有实际意义的协议。
翻译：金艳
