随着世界向可再生能源转型，钴、镍、铝和锂等关键矿物的需求激增，这可能会给受矿产开采和加工影响的社区带来重大风险。
然而，许多这样的社区没有渠道获得关注或寻求补救，这就为违规和洗绿打开了方便之门。这些行为不仅损害了受影响的社区，还会给那些管理自身投资和供应链环境和社会风险的企业带来不良影响，更不利于那些想要避开不道德操作陷阱的投资者、买家和最终用户。
中国是电动汽车电池、太阳能光伏设备、以及其他绿色转型所必需的矿物密集型技术全球供应链的重要节点。中国最近的进展表明，可能会加强对当地社区福祉的问责。
2022年11月，“负责任关键矿产倡议”（Responsible Critical Mineral Initiative，简称RCI；前身为“负责任钴业倡议”）和中国五矿化工进出口商会（CCCMC）宣布，他们正在为采矿部门建立一个新的问责机制。
这将是中国行业协会建立的第一个涵盖所有矿产价值链的问责机制。它为社区对海外采矿项目的社会和环境影响提出关切提供了依据。如果设计和实施得当，这将是缩小“问责制差距”的重要一步。
问责机制的作用
畅通、公平和有效的问责机制为受影响人群表达关切和解决不满提供了一个重要平台。
我们与许多受采矿影响的社区合作过，他们都成功地利用了此类机制。几内亚的一个社区就是其中之一。为了给一家南非企业拥有的金矿让路，这个社区遭到了持枪驱逐。于是，他们便向国际金融公司（IFC）支持的项目问责机制提出投诉。最终，他们与该企业达成协议，除了供水和学校等移民安置点基本设施得到改善，以及获得了更多的补偿之外，他们的多项诉求得到了满足。
我们还与蒙古的牧民合作过。他们那里的金矿和铜矿开采耗尽了水资源，破坏了牧场。牧民们向国际金融公司的问责机制提出了投诉，确保矿业公司和地方政府向他们承诺解决关键的问题。
问责机制也是投资者和企业高管直接从当地社区了解环境和社会风险的渠道，当地社区最清楚项目是否符合环境和社会保障规定。这让企业有机会在问题升级之前予以解决。问责制也因此成为企业风险管理框架的重要组成部分。
问责上的差距
不幸的是，许多对能源转型至关重要的矿产开采和加工项目都会对社会和环境造成伤害，如砍伐森林、污染环境、造成水资源短缺、违反劳工标准和导致当地社区流离失所等。那些因为供应链与此类损害扯上关系的公司正面临越来越严格的审查。例如，特斯拉、苹果、谷歌、戴尔和微软都曾受到起诉，原因是其产品中使用的钴来自涉嫌强迫童工劳动的刚果民主共和国矿区。中国大型企业浙江华友钴业也是其中一家供应商。
自2014年以来，CCCMC制定了各种标准和指南 ，帮助解决企业海外矿产开采和经营过程中的社会和环境风险。该组织还于2016年参与发起了“负责任钴业倡议”，即“负责任关键矿产倡议”的前身。该倡议于2018年制定了钴供应链尽职调查标准（2021年修订）。然而，由于没有企业追责机制，这些自愿准则落实起来效果有限。随着CCCMC和RCI支持的新机制出台，这一情况可能会有所改观。
新问责机制会奏效吗？
2022年12月，RCI和CCCMC就拟议的问责机制征求公众意见。其征询意见稿规定，受矿业活动影响的社区可以对企业没有遵守“公认的负责任商业行为准则” 的情况提出投诉。适用的准则包括CCCMC的《中国对外矿业投资社会责任指引》、《中国矿产供应链尽责管理指南》和《联合国工商业与人权指导原则》等。该机制将为社区和企业提供一个对话和调解的程序，从而通过协商，妥善解决环境和社会影响。根据案件的性质，该过程还包括邀请独立专家进行事实调查，为解决争端提供支持，并对案件过程的各个方面进行记录和公开。
提高这些企业对受影响社区的责任感是确保公正转型的重要一步，但前提是该机制设计和实施得当。
目前，尚不清楚该机制将适用于哪些企业，但RCI和CCCMC的成员可能首当其冲。RCI成员中除了中国矿业企业、冶炼厂和关键矿产价值链上的其他公司之外，还包括汽车制造商和科技公司等国际终端用户。（中国钴产品和电池材料供应商华友钴业和佳纳能源，以及宝马和戴尔，都是“负责任钴业倡议”成立之初的董事会成员。）许多中国矿业公司都是CCCMC的成员。提高这些企业对受影响社区的责任感是确保公正转型的重要一步，但前提是该机制设计和实施得当。
一个有效的问责机制必须是健全的。 联合国准则指出，它必须是畅通可行的、合法的、可预测的、透明的、公平的、基于权利的，并且是企业和投资者不断学习的来源。在实践中，这意味着它需要为社区提供一个安全和公平的程序，从而对环境和社会危害进行补救。
RCI和CCCMC提出的机制涵盖了代表权、承诺达成以权利为基础的协议、保密，以及禁止胁迫和报复等方面的规定，因而它在这方面具有重要优势。然而，人们对于其有效性仍存在一些疑问。首先，应当进一步澄清哪些法人行为体受其管辖，以便社区事先做出更好的判断，决定是否通过其寻求公道。目前，很难查到RCI和CCCMC当前成员的名单。此外，该机制需要证明它不受任何可能成为投诉当事人的企业干涉，并应披露受理投诉的委员会组成。
为了让所有利益攸关方，包括那些经常面临资金限制、语言或技术障碍、后勤和报复等问题的社区，都能更好地利用其解决问题，该机制还应再采取两项措施。一是制定具体的保护措施，以此向各方做出更有力的承诺，会预防和应对打击报复社区投诉人的行为。二是为该机制的运作建立一个充足的预算，让社区申请人无需支付案件处理费用。制定此类预算是现有问责机制的普遍做法。
加强中国海外项目的问责
RCI和CCCMC提出的机制是中国海外投资问责制的重要组成部分。2022年6月，中国银行保险监督管理委员会（CBIRC）发布了《银行业保险业绿色金融指引》，要求中国的银行和保险公司建立自己的问责机制，以听取和解决海外受影响社区的关切。这意味着，国家开发银行和中国进出口银行等政策性银行，以及中国银行和中国工商银行等商业银行需要建立问责渠道，听取受影响群众的意见。然而，目前尚不清楚各金融机构何时以及如何落实这一要求。
十多年来，中国国家机构和行业团体虽已经针对公司和银行如何改善海外环境、社会和治理绩效发布了指导意见，但因缺乏强有力的实施框架和问责机制，很难充分发挥其影响力。在关键矿产部门建立这种机制是重要的第一步。它可以为其他部门的机制发展提供信息，特别是在我们尚未看到中国的银行或保险公司采取任何公开行动建立自己机制的情况下。
矿业部门问责机制预计将于今年上半年发布。作为一项由行业主导的倡议，只有在社区确定其安全且值得使用的情况下，它才站得住脚。而要得到社区的认可，该机制至少要做到对社区投诉人免费，案件受理人不受被投诉企业的影响，并制定保护措施以防止和应对报复。
如果新机制在设计和实施时始终将受影响社区的权利放在心中，那么就会对社区、企业和环境产生积极影响，为中国更多的海外投资问责机制树立榜样。如果该机制无法满足上述预期，问责制差距仍会存在，社区和企业都将继续付出代价。
翻译：奇芳
