一、政府与NGO之间合作上的困境
在中国，NGO与政府之间一直以来都是双方各自的难题。对NGO来说，现存的政策和法律上的缺陷，是其进一步发展壮大的最大障碍；而对政府来说，NGO等于是在政府之外树立了新的权威，带来了统治和管理上的困难。这样的认知态度使双方的合作困难重重。具体表现为：
一方面，在相关政府部门那里，对民间组织采取严格的准入政策已经成为一种习惯。《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》都规定，民间组织登记注册由各级民政部门来管，而日常性事务由业务主管单位来管，形成了双重管理体制。《社会团体登记管理条例》更规定：社会团体在成立登记时，必须要向登记管理机关提交业务主管单位的批准文件。法律规定的成立门槛高，使很多NGO组织无法注册，只能以工商企业的形式注册或者处于地下状态。目前我国的NGO只有10%是正式注册的，90%都不能注册。
另一方面，在NGO看来，远离政治、在社会层面低调地发挥作用似乎是普遍的选择。中国的NGO政治参与度不高，甚至自觉地把自己排除在政治的门槛之外。这首先是由于它们的身份问题或未经过正式的程序登记注册，这些合法性不足的组织不得不极力避免它们的活动为政府所敏感和疑虑。我见过的大部分NGO领导人都强调要远离政治，做自己的事情。
殊不知，这样远离政治的结果并不能达到自由发展的目标，反而使自身的事业变得更为困难。原因很简单，虽然NGO生存于体制之外，但这决不意味着它可以完全摆脱政府的影响。事实上，NGO追求的是公共目标，经常与政府处于共同的活动领域，甚至形成竞争关系。所以，作为个体的NGO这样选择也许无可厚非，但如果整个公民社会都做如此之想，远离或者被动地接受政治上的安排，则制度环境和公民社会本身的发展便会迟迟不得要领。
在这样的格局下，NGO和政府要想摆脱猜疑，达成一种互信，还是不太容易的。当前的体制中，政府是垄断组织资源的，NGO恰恰是一种公众的组织方式，二者之间是可相互替代的。由此政府对有组织的公众的行动可能有所忌惮，特别是中亚、东欧部分国家发生“颜色革命”后，政府对组织化力量、特别是国际NGO在中国社会政治生活中所扮演的角色更加戒备和谨慎，即使这个NGO宣称自己追求的目标仅限于环境保护。
二、政府与环保NGO之间合作的可能性
作为环保事业主体的政府和环境NGO的缺位、或彼此内耗，导致中国环保问题至今难以解决，甚至愈演愈烈。为破解环保僵局，必须加强政府与NGO之间的合作和良性互动。而政府与NGO、特别是环境NGO之间存在着合作的可能性，是基于如下判断。
首先，从政府工作方面，NGO的发展已经成为社会客观的需求，在这种情况下一味限制显然已经不合时宜。几乎大部分社会舆论都支持开放社会领域的自由，并建立相对独立和有职有权的NGO管理体制。并从原来限制NGO发展的工作思路转变为监督、管理和服务于NGO及其追求的公益事业目标上。
其次，对于在政府机构中处于弱势的环保部门来说，迫切需要来自社会层面的支持，才能发挥自身的作用，其对环保NGO的需要度是相当高的。过去几年，许多具体的环保问题就是由NGO提出，而后环保部门加入的，这种默契的合作方式在这几年的环保工作中收效不小。怒江水坝、山东违规电厂等都是以这种方式来阻止的。我们注意到，同为弱势的环保部门和环保NGO之间可能在具体问题上达成合作，并有可喜的互动。
最后，中国环保事业的主体主要有政府、NGO、媒体、公众等。但目前中国环保事业的症结就在于——过于依赖政府。如排污染、调查评估主要是由政府来做。问题是，政府虽然是提供公共物品的，但它提供的公共物品也往往是“多数人”需要的公共物品，而像扶贫、帮助残疾人这些事，因为这些人很少，不可能支配政府的决策，政府可能做得不够，需要非政府组织来提供。
正是因为上述原因，我们也不难发现，政府对NGO的态度并不是要把它们管死，而还是希望其发挥作用的。很多NGO无法在民政部门注册登记，而只能以其他注册形式存在。许多是以社会团体的分支机构，机关、团体、企事业单位的内部团体，商业注册的团体，或者干脆以非正式的志愿者组织等形式存在的。对这些NGO ，政府部门事实上并没有按照条例规定进行严格管理，而是采取了容忍和默许的态度，给它们留出了一定的空间。
所以，政府和NGO的合作及良性互动并非不可能，前提是双方都要转变心态。重要的不是相互抱怨和指责，而是积极寻求良性互动的途径。NGO不把政府当作路障，而政府也不要把NGO当成假想敌。同时，在国家与社会之间的关系并不平等的情况下，处于民间社会层面的NGO如何利用种种手段来尝试改变它们与国家的关系，使之朝着有利于自己发展的方向变化，进而有效地实现组织目标以及影响政府，是急需要思考的问题，而非一味地远离政治。
三、推进二者合作和良性互动的具体路径
在所有的手段中，纳入法制轨道几乎是理顺政府和NGO之间关系的最根本的解决之道，从法律环境方面界定两者间的关系，最为重要。这需要关心环保和社会公益事业的各方面社会力量的联合，并在一段时期内集中推动人大等立法机构在NGO立法方面的突破，要求《中国非政府组织活动法》、至少是《环保组织活动法》的出台。NGO要积极参与政治、特别是立法过程，推动相关法律的出台。
在政府政治层面，需要推动建立独立的NGO政府管理部门，因为目前的NGO管理需要管理部门得到更多的政府资源和更强的协调能力，这种需要已经超越了民政部管理的职责范围和管理能力。
此外，环保等NGO在实践中应发挥独特作用，彰显其不可替代性。如改善目前的环境评价机制，如让公众有机会参与到环评和调查性工作之中，实行环境保护的公众监督和听证制度。其他包括：与媒体合作、公众参与环评、组织间立规范的沟通机制、建立政府相关部门和环保NGO之间定期对话的环保咨商制度等。通过这些不可替代的活动、以丰富的互动方式和组织化的民意来推动政府行为。国外NGO可以与官方组织更多接触，通过各种形式的国际交流，可以吸纳相当规模的国际资源用于中国的环境保护，同时也在一定程度上防止国际社会以环保为借口制定影响中国经济发展的国际政策。与此同时，要提高NGO组织的自主性首先要提高其组织成员的素质。加强对现有在职人员的培训和再教育,推动高校开设培养相关人才的专业。
活跃的NGO是一个国家形成公民社会的前奏，是判断政府开放程度的信号之一。要想做到环保事业上公众参与与政府之间的互信与合作，双方都要事先调整好心态，象适应经济自由那样尽快地适应社会自由的到来。
唐昊，华南师范大学政治学副教授，《市民》杂志副总编辑，著名专栏作家。曾在《现代国际关系》《国际问题研究》《南风窗》《南方都市报》《羊城晚报》等学术期刊和平面媒体发表文章数十万字。
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