最近几个月，围绕垃圾焚烧厂选址问题，中国国内发生了激烈争论。
城市管理者认为焚烧是解决垃圾围城的必由之路；开发商认为焚烧厂将带来滚滚财源；但对许多焚烧设施周边的居民来说，焚烧厂不但会造成他们的楼盘贬值，更会对他们的健康甚至生命安全带来损害。
困境之下，专家们给出的说法又模糊不清，甚至相互矛盾，更让民众感到无所适从。
在许多城市正准备加速建设垃圾焚烧厂的背景下，我们有必要梳理一下问题背后的复杂层面。
现在大量城市遭遇垃圾围城，问题已无可回避，必须加以解决。争论的焦点就在于如何解决。
其实，解决垃圾问题，无非是增加末端处理能力和前端减量化。目前政府工作的重点是增加末端处理能力，而在填埋、堆肥和焚烧等几种处理方式中，卫生填埋又是主要方式。
但随着城市人口激增，城市垃圾以每年10%左右的速度增长，现有的垃圾填埋场纷纷面临爆满，而土地资源又日益紧缺。因此很多城市希望通过建设焚烧设施，大幅度压缩需要填埋的垃圾量。这看起来也顺理成章。
然而，无论是填埋还是焚烧，都会产生二次污染。填埋不仅释放出恶臭、有害气体和温室气体，其造成的高浓度渗滤液，对许多地区的地下水造成了难以修复的损害。而垃圾焚烧则主要释放恶臭、飞灰和包括二恶英在内的多种致癌物。但这样的处理方式，多少年来一直大行其道。
城市中，人群集中居住，必然集中产生垃圾，需要集中清运、处理。虽然填埋和焚烧都不是完美的方法，但总是好过不处理。这时，人们认为垃圾处理设施是有公益性质的基础设施。
但设施周边的居民难以接受这样的判断。他们直接受到恶臭、废水、飞灰甚至致癌物的损害，更不要提垃圾运输车日夜进出形成的困扰了。
垃圾集中处理，好处由全体市民共享，而损害主要落在场地周边的居民身上，这显然是有失公平的。因此在垃圾焚烧厂在产生以来的100多年间，经常成为被激烈抵制的对象。
当垃圾焚烧厂远离自己居住的区域时，它会被看作具有公益性质的基础设施；而当这样的设施要建到自己周边时，它又会被看作毒气工厂，进而遭到激烈反对。
到了80年代，这一现象被赋予一个专门名称：NIMBY主义（Not In My Backyard，即“不在我家后院”这句话的英文首字母缩写）。
这个词也被音译加意译地翻译成“邻避”主义。邻避主义抵制的对象不限于垃圾焚烧厂，也包括高速公路、飞机场、通信发射台、核电站等设施。
当邻避现象发生在具有公益性质的基 础设施选址上时，这个词就带有一定负面含义。市政部门常常认为邻避主义妨碍了城市的有效管理，开发商常常认为邻避主义属于无理取闹，相当一部分专家会认为 这样的抵制是基于不科学的理解，同一城市的其他市民也常常对当地居民的邻避抗争漠不关心，甚至抱怨这影响了整座城市生活品质的提升。
但邻避主义并不仅仅带来了私益。从私益保护出发的邻避主义明显促进了公共环境利益的保护。
从英国1874年第一台垃圾焚烧炉开始，焚烧几度面临公众质疑。特别是上世纪70年代环境决策中有了公众参与之后，政府意识到再也无法绕过公众这个障碍，要想建设必须说服公众，于是就大大提高了焚烧设施的排放标准，开发商也着力开发出低排放的焚烧技术。现代焚烧炉都装有复杂的污染防治设施，排放的有害物质显著下降，这与邻避主义形成的压力是相关的。
邻避主义本来是为了抵制自身遭受的不公平待遇，但实践中，它也会引发另一种形式的不公平。
面临社区邻避主义行动，开发商甚至市政部门选址时，可能会倾向于选择政治、法律、经济能力较弱的地区。他们可能避开最发达的城市，将垃圾处理设施转移到欠发达地区。甚至，在经济全球化过程中，一些发达国家把本国垃圾大量转向欠发达的国家和地区。
上世纪80年代，美国一个有色人种群体在研究后认为，危险废物处理设施等高风险的公共设施不成比例地锁定了有色人种聚居区。之后他们组织了大规模的抗议，由此形成了关注弱势群体环境利益的环境正义运动。
为避免邻避主义等因素引发的污染转移，一些国家和地区严格规定，本地垃圾需要在本地处理，一些国家和地区则限制本地接收处理外地垃圾。到了1989年，国际社会订立了《巴塞尔公约》，以严格控制危险废物越境转移及处置。
保证环境公平的种种努力，制约了随意向欠发达地区转移垃圾的倾向，也使得一些经济发达、人口密集的大城市的垃圾处理场短缺矛盾加剧，反过来又为垃圾焚烧厂的建设注入了强大动力。
大约20年前，台湾许多县市的垃圾填埋场面临饱和，于是将垃圾处理承包给公司。结果这些公司把垃圾转运到欠发达的乡间掩埋。由此引发的环境和社会公平问题，促使台湾开始实施“一县市一焚化炉”的政策，但这样的“公平”措施，最后引发了更加广泛的邻避抗争。
一方面，垃圾填埋场不堪重负，同时不能再转移到乡下。另一方面，已经建成和准备兴建的垃圾焚烧厂又受到居民与环保团体的持续抗议。
当垃圾埋不了，扔不掉，也烧不掉的时候，当人们再也没有容易的垃圾处理方案时，关注的重点终于从末端治理转向了前端减量。
随着环保组织介入到垃圾议题，减量渐渐成为解决台湾垃圾问题的主要方向。同时，民间团体的研究成果：台北市焚化炉致癌负担远高于美国加州标准，也让社会进一步认识到，做好前端分类、减量和回收对于降低焚烧健康危害的重要性。
减量回收手段得到落实，城市垃圾产生量下降，许多建成的焚化炉没有足够的垃圾可以填饱，最终三分之一的焚化炉取消建造或无法运转。
这说明，在污染者付费的基础上，建立完备的分类回收体系，不但能减少垃圾的产生量，而且会切实降低垃圾焚烧的危害。
但垃圾分类和减量化应该是垃圾焚烧厂建设的前置条件。众多的中国城市在这个条件几乎完全不具备的情况下，盲目建设大量焚烧厂，最终将导致焚烧危害加大，焚烧效率偏低。一旦将来开展垃圾减量化，焚烧能力可能大量过剩，会造成严重经济损失。
而且当前中国的监管偏弱，政府应大力加强信息公开，让公众能够参与监督垃圾焚烧厂的运行和排放情况。
这方面，台湾的经验同样值得借鉴。 据报道，台北的焚化炉所在地，都会成立民间的监督委员会。焚化厂每两个月，要把运行状态的各个指标公开到网上，废水、废气和废弃物的排放要一目了然，市民 可以质询。台湾环保署网站公开的，还有焚化炉与民营业者之间的经营合约。而垃圾倾泻平台上还设置了录像设备，市民随时可以上网查看焚烧炉烧的是什么。
总之，唯有让公众参与到垃圾问题中来，对管理者和垃圾处理企业建立起信任和信心，我们才能走出垃圾焚烧厂选址的困局。
马军是公众与环境研究中心主任
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